适应电力发展需求 要加快形成主要由市场决定电价机制改革

一是正确处理好非化石能源发电与化石能源发电关系，稳步提高非化石能源发电比重。加快绿色化转型是大势所趋，逐步提高可再生能源发电比重是大势所趋。国务院已经提出2020年全国非化石能源占一次能源消费比重达到15%的能源结构调整目标，2014年11月中美共同发表的《中美气候变化联合声明》中，我国又提出2030年非化石能源占一次能源消费比例提高至20%左右。只有大力发展非化石能源发电，才能实现上述能源结构调整目标，除此之外，绝无他法。需要指出的是，非化石能源发电特别是风电、太阳能发电等新能源发电，受投资大和发电利用小时影响，上网电价相对较高，除水电和核电外，在较长时期内，都需要国家给予财政补贴才能生存和发展，加上要满足风电和光伏发电等大规模稳定运行、需要大规模增加调峰电源或现有传统发电电源为此调峰，这些都要相应推高全社会电价水平。

非化石能源发电比重越高，特别是风电、太阳能发电等新能源发电比重越高，对电力系统造成的总发电成本和总电网成本就越大，相应的全社会电价水平就越高，需要国家财政补贴的额度就越大。进言之，如果风电、太阳能发电等新能源发电比重急速提高，需要国家财政补贴额度也将急速提高，全社会电价水平也将急速攀升，将可能对国家财政补贴能力、国内经济的国际竞争力和民生保障、社会发展产生较大的负面影响。所以，在经济发展进入新常态下，无论是非化石能源占一次能源消费比重，还是非化石能源发电比重，都应该充分考虑经济社会发展和财政补贴的可承受能力，规划中应该作电价测算和可承受能力评估，在可承受范围内稳步提高，从而促进新常态下的经济转型调整和社会发展进步。

二是正确处理好非化石能源发电内部结构品种优化配置关系，优先开发水电和安全高效发展核电，有序发展新能源发电。非化石能源发电品种较多，既包括常规发电品种的水电和核电，又包括新能源发电的风电、太阳能发电等。在规划中优化提出合理的非化石能源发电比重的基础上，就需要进一步优化配置各类品种，最终确定合理的非化石能源发电结构，既能实现非化石能源发电比重的电源结构目标，又能实现较好的经济性和安全性，如较低的发电成本、上网电价和全社会电价水平等，真正做到提供用得起的安全绿色电能。

在非化石能源发电品种中，水电和核电属于发电成本和上网电价相对（新能源发电）较低的品种，普遍低于风电，远低于太阳能发电。更为重要的是，水电和核电不仅具有相对较好的电能品质（如绿色低碳），还具有相对较好的电力容量品质，如100万千瓦的水电或核电能够具有90万千瓦左右的容量效用，或者说100万千瓦水电或核电可以满足90万千瓦左右持续用电负荷需要。相对而言，风电、太阳能发电等新能源发电同样具有较好的电能品质，但发电成本和上网电价高，需要国家财政补贴才能生存。更不容忽视的是，由于风电和光伏发电出力具有随机性、波动性和间歇性特征，使其电力容量品质极差，如100万千瓦风电只能具有0～10万千瓦的容量效用，或者说100万千瓦风电仅能满足0～10万千瓦持续用电负荷需要（理论上讲，跨省跨区域分散布局的风电，联合运行可适当提高容量效用），光伏发电比风电的电力容量品质可能稍好些。在这里需要指出的是，无论是水电和核电的90万千瓦容量效用，还是风电的0～10万千瓦容量效用，并不十分准确，需要进行科学分析测算，但两者对比的数量级不会有根本性变化。

所以，即使是未来风电和光伏发电的上网电价能够下降到与水电和核电大致相当的水平，因为两类发电的电力容量品质存在较大差距，优先发展水电和核电也理应是优化非化石能源发电结构的不二选择，即在同等非化石能源发电比重条件下，重点规划发展好水电和核电，能够相应降低全社会电价水平和减少国家补贴额，更有利于顺应经济新常态；或者，在经济社会同等可承受能力下，重点规划发展好水电和核电，能够进一步提高非化石能源发电比重。当然，两者并非是非此即彼的选择关系，在实际规划实践和布局建设中，两者都需要规划建设，只不过在外部条件约束下应尽最大可能开发布局水电和核电，风电和太阳能发电应该放到第二位，特别是在未来十年内更是如此。当前和“十三五”期间，要坚持优先开发水电和安全高效发展核电，重点规划发展好水电和核电。

优先开发水电。水电是技术成熟、出力相对稳定的可再生能源，在可靠性、经济性和灵活性方面具有显著优势，需要放在优先开发的战略位置。水电要坚持绿色和谐开发，以大型基地为重点，大中小相结合，推进流域梯级综合开发；重视水电消纳市场研究，扩大水电资源配置范围；加快抽水蓄能电站发展，提高电力系统运行的经济性和灵活性，促进可再生能源发电的合理消纳。全国常规水电装机规划2020年达到3.6亿千瓦左右、开发程度67%，2030年达到4.5亿～5.0亿千瓦左右、开发程度超过80%，除西藏外，全国水电基本开发完毕。抽水蓄能装机规划2020、2030和2050年分别达到6000万千瓦、1.5亿千瓦和3亿千瓦。

水电开发要着力解决统一认识难、统筹协调难、前期核准难、成本控制难、移民安置难等“五难”问题：一要建议组建国家级水电开发委员会（可以考虑现有国务院三峡建设办公室职能转为承担该职责），加强统一规划和统筹协调管理力度，在2015年完成西南水电合理开发时序规划研究。二要完善项目前期管理，争取尽早颁布水电开发前期管理条例，尽快批复《怒江流域综合规划》和《怒江中下游水电规划》，尽快确定乌东德、白鹤滩电站送电方向和开发时序，尽快确定龙盘电站坝址方案。三要创新移民安置管理，尽早制定出台移民安置管理办法，增加移民安置方式，调动地方政府积极性。四要建立水电开发环境影响全过程管理机制，加强投运后的环境实际影响监管，并将结果向社会公布。五要促进更大范围消纳水电，推广水电丰枯电价、峰谷电价。六要建议国务院责成有关部门加强水电开发相关知识普及和宣传，并进行绩效考核。