【犀利长文】不打掉这五个“拦路虎” 电改很难成功

拦路虎之二：部门职能交叉与纷争

除了组建相对独立的交易机构外，新电改没有涉及机构新设与重组，也没有涉及职能调整。总体上看，新电改由各部门按各自“三定”方案规定履行相关职责。在国家层面：国家发改委统筹改革事宜;能源主管部门负责行业管理和市场建设监管;价格主管部门负责电价改革;计划运行主管部门负责放开发用电计划和应急管理。看上去，这些部门都隶属国家发改委，似乎可以统筹协调、各司其职。但是，各部门之间的职能并未完全廓清，职能交叉客观存在，职能纷争众所周知。电力改革启动之后，职能纷争进一步加剧。比如，在9号文件起草过程中，各部门之间的角力就已经开始;在配套文件制定过程，有的部门把牵头起草文件的主动权发挥得淋漓尽致，想方设法塞进私货，甚至设计了巩固和增强本部门职能的机制，以排斥其它部门履职，完全不顾其它部门的法定职责和国家法规现行规定。有的部门游说主管领导，让主管领导撑腰说话，抛出了“改革要考虑实际可能，可以不完全按职责分工，先干起来再说”的论调。如此，原本部门职责未廓清的情况下，再加上“按实际可能”的领导指示，必然造成各部门依法履责的实际困难，从而酿成各自为战、扯皮打架的混乱局面，最终导致越权乱作为、失职不作为、集体无作为。

国家层面都出现这样的问题，省市区层面只会加剧，很难幸免，所谓“上行下效”吧。各省市区都设有发改委(能源局)，负责能源行业管理，业务上接受国家能源局的领导，但是相当一部分省份又在经信委下设能源(电力)处，负责能源运行和计划管理，对上听命于国家发改委经济运行局。二者各有靠山，互不相让，都认为自己是“能源行业主管部门”或“电力运行主管部门”。此外，国家能源局在各省均设有监管机构，有的省还设有物价局。能源管理职能的纷争由来已久。电改一旦启动，就如火上浇油，职能纷争自然进一步加剧。H省经信委最近抛出一个专项改革试点方案，以坚决贯彻国家计划运行主管部门改革精神为名，试图将其它能源主管部门的职责全部收入囊中，并想方设法强化计划审批职能。各省市区能源相关管理部门职能纷争，由此可见一斑。

部门职能交叉与纷争，造成了“好事争着管，难事没人管”的局面，也给垄断企业制造了可乘之机。有的垄断企业为了企业本位利益，一会找这个部门，一会找那个部门，从中寻找代言人。结果，无视原则与大义的个别部门被俘获被绑架，成为垄断势力的代言人;坚持原则的部门反而被架空。于是形成了“谁都管，谁都管不了，强势企业说了算”的怪圈。

电力改革意味着管理方式的变革和管理业务的重构，各部门管理职能也须相应调整。有的部门职能需要新增或加强，有的部门职能需要削弱与退出。这应该是电力体制改革的重要内容之一。遗憾的是，新电改方案并未涉及机构设置与职能职责的内容。事实上，电改刚刚启动，中编办就开展了能源管理机构职能方面的调研，出面协调机构职责分工。随着改革的深入推进，机构重复与职能交叉的问题将进一步凸显。这一问题必须引起党中央国务院的高度重视，及时出台补救措施，彻底解决职能纷争，以利于电改顺利推进。

拦路虎之三：垄断势力

垄断势力天然地排斥竞争，也会排斥与抵制促进竞争的市场化改革。电力体制改革无疑将受阻于垄断势力。这种垄断势力主要包括经济垄断、行政垄断和技术垄断三方面。

经济垄断主要来自占有优势地位或占较大市场份额的企业或集团。电力体制改革将改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的现状，电力企业功能属性将发生根本性变化，必须公平无歧视开放电网，放弃购销环节的垄断地位。但是，电网企业依托垄断地位形成了规模庞大、数量众多的关联产业体系，掌控着大量资源，放弃垄断地位意味着放弃既得利益，意味着关联产业体系的分解，没有“革自己命”的精神是不可能办得到的。同时，电网企业凭借其垄断地位和优势资源，在地方拥有不同凡响的话语权，具有足够的运筹能量，有时甚至可能影响和改变改革进程和方向。社会各界普遍在关注这几个问题：电网企业是否能真正开放电网?是否能主动放弃垄断地位?是否会操纵交易机构?对改革采取什么样的态度与做法?这些变数都直接影响电力体制改革能否顺利推进。而9号文件及其配套文件并未采取有效措施排除这些不确定性因素。发电企业虽然相对弱势，不能直接抵制电力体制改革，但也可能利用集团优势、市场份额优势或者跨企业同盟，采取消极竞争、串通报价、操纵市场等做法，从而增大改革与监管的难度。

行政垄断主要来自电改相关职能部门和地方政府。有的职能部门可能利用改革主导权越权作为、排斥法定职能部门依法作为，从而构成行政垄断;有的职能部门可能占有职能为企业代言，扭曲改革本意，从而构成另一种形式的行政垄断。而地方政府则可能出于本地区利益，拖延执行、变相执行或拒不执行国家改革政策文件，搞市场壁垒、行业壁垒，搞地方保护主义或山头主义，阻碍电力市场在全国范围内优化配置资源。

技术垄断是电力体制改革必须面对的挑战。电力行业专业性较强，电力改革需要专业技术支撑。特别是在电力调度、交易和电网公平开放改革方案设计、有关规则设计和监管实务中，专业技术不可或缺。这不仅表现在相关从业人员需要相当的专业能力，更重要的是需要专业技术机构的支持。国内的专业技术咨询机构虽然基本完成了主辅分离，但是经营业务方面仍然依存于强势的电力企业，难免受制于利益因素而不能或不敢仗义执言。事实上，技术咨询机构甘当附庸、听命于市场资源、为甲方代言的现象普遍存在。电力改革面临的技术垄断与经济垄断是深度相关，电力行业的经济垄断也表现在技术优势上。

电力体制改革是改革势力(改革者和非垄断利益相关方)与垄断势力的博弈。二者博弈的成败，直接决定改革的成败。打破垄断，破除垄断势力，既是改革方案中应当包括必要内容，也是为改革扫除障碍、减少改革阻力的必要举措。

拦路虎之四：改革目标与路径现行设计

新一轮电改的目标是什么?细读9号文件和配套文件，可以看到新电改的目标是多元，而且不同的配套文件对改革目标各有所强调有所突出，比如：市场体制、节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳、民生保障，如此等等。多目标的设计，看上去很完美，但是实际上则容易模糊主次、冲淡重点，弱化政策的针对性和可操作性。任何一项综合性改革，都是一个战略性变革，注定只能盯住战略目标来规划设计，必须突出重点、有所取舍，着力解决重点问题，否则极易因小失大，导致改革偏离方向与正轨，导致战略性失误。笔者认为：新电改应该根据“十八大”《决定》关于“市场在资源配置中起决定性作用”的精神，设定一个比较核心的根本性目标，即建设电力市场，让市场决定资源配置;而其它的节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳等从属性目标都应该在实现根本性目标的基础上达成。事实上，市场决定资源配置，就包括了这些功能与目标，市场建设的目标实现了，其它子目标也会实现。因此，有关顶层设计的纲领性文件应明确根本性目标，各配套文件和规则办法都应紧扣根本性目标。不幸的是，现实恰恰相反。这对推进新电改的影响无疑是致命的。