电力市场环境下如何更好发挥政府作用 —— 有序放开发用电计划

完善发用电计划放开相关政策的建议

《意见》《通知》《全面放开通知》在发用电计划放开方面提出了很多很好的方案、措施，推动了我国电力市场的发展。各地在这些政策的基础上基于具体地区和省份的特点，也制订了具体的放开路径及市场化建设的方案。经过六年的发展，整体上取得了市场化交易量增加、电价下降等方面的成效，但从进一步推进市场发展、优化资源配置的角度来考量，还存在需要不断完善的地方。

1）研究解决搁浅成本、平稳发展、市场公平等问题的系统方案

市场化机制的引入、竞争的加强可以提高市场效率，但也必然带来利益的调整。利益调整无法简单地判断其对错，需要结合历史情况、地区发展等综合评判。电力市场推进过程中需要对可能带来的利益调整进行测算，对无法承受，会造成不公平、不协调问题的，需要研究有效的方法予以解决。这里的“有效”是指，在解决相关公平、利益分配问题的同时，尽量减少对市场效率产生的不利影响。

2）明确扩大市场竞争、发用电计划放开的内涵

党的十八届三中全会审议通过的《决定》指出，要让市场在资源配置中起决定性作用。对应到电力市场建设中，就是需要不断扩大市场竞争、放开发用电计划。但如何更好理解“扩大竞争”的内涵？是否需要将反映一些政策目标的发用电计划完全放开？需要进行更加深入的思考。如前所述，各地在电力市场建设中，为了达到发用电计划放开的目标而又能使市场平稳发展，在市场报价、出清、结算规则方面做了一些限制，这样虽然看起来发用电计划放开的比例增加了，但优化资源配置的目标并未实现或并未完全实现。

3）考虑不同的供需场景增加政策的适应性

电力市场化改革的目标之一是还原电的商品属性，因此电价应尽量真实反映电的实际价值。市场环境下，电价会随着供需形势的变化而变化，各种政策必须具有在不同供需形势、不同电价场景下的适应性。

市场环境下政府发挥作用的方式

政府在市场中的作用主要包括两大方面：解决市场失灵的问题，实现公平等政策性目标。这里主要对后一个作用进行讨论。

根据科斯定理，在产权定义清晰、交易成本低等情况下，无论初始产权如何分配，只要允许各种产品、权利自由交易，市场就可以达到最优配置的结果。因此，政府可以通过产权的分配来实现政策性目标，只要产权清晰、允许产品自由交易，则产权的分配就不会影响市场的效率。

具体到电力市场中，产权包括发电权、用电权和输电权。因此，政府可以通过对发电权、用电权、输电权等的分配来实现相关政策性目标。对各类产品、产权的交易则应尽量减少干预。结合我国电力市场的现状，应注意以下问题。

1）产权定义需明确、便于交易。科斯定理之所以成立，很重要的前提条件是产权清晰、交易成本低。科斯定理的另外一种表述是：如果产权定义不清晰、不合理，交易成本高，产权的分配就会影响市场的效率。这是我国电力市场建设中需要特别注意的问题。比如，现在很多地区的市场建设中，对计划市场双轨制问题，采取“以用定发”的方式，即根据非市场用户的实际用电量确定分配发电机组的计划性的基数电量。由于实际用电量无法事前确定，事先分配给发电机组的基数电量只能是一个大概的值或比例，这大大增加了权利转让、交易的难度。

2）产权分配后应允许所有者自由交易，尽量减少限制。政府可以通过产权的初始分配方案来实现公平、环保等各种政策性目标，但是从提高市场效率的角度，应允许各种产品、产权等自由交易，尽量减少在交易方式、交易量、交易价格等方面的限制。计划体制下，由于生产计划、消费计划都可以由政府直接确定，产品的价格不影响生产决策、消费决策，价格中可以含各种补贴，政府可以通过对交易、价格的干涉来实现政策目标而不影响效率。但是，市场环境下生产者和消费者的决策都由市场价格决定，对市场交易量、交易价格等方面的干涉会直接影响市场的效率。市场环境下，政府应尽量减少对市场直接的干涉。需要特别注意的是，如果对个别市场主体进行补贴，需要对补贴方式进行细致的研究，因为不同的补贴方式对市场效率的影响会有很大的差异。

3）产权根据市场产品的定义有明确的时间周期，不能跨周期滚动。我国一些地区的市场方案中，规定发用电计划如果在一个周期没有完成，可以滚动到下一个周期。在计划体制下，滚动是没有问题的，反映的是公平。但在市场环境下，不同时间的产品有不同的价格，如果将计划电量从一个周期滚动到另一个周期，则会影响相关市场主体的利益。现货市场启动之前，交易按月进行，发电计划可以在月内滚动；现货市场启动之后，交易按小时进行，发电计划必须分解到小时且不能滚动。为了解决发电计划与实际物理出力不一致的问题，允许发电权自由转让即可。

对我国电力市场发用电计划放开的建议

如上所述，市场环境下，政府实现其各类目标的重要手段是产权的分配。具体到电力市场，可以通过各种类型的政府授权合约实现。为了不影响产品的自由交易、不影响市场的效率，政府分配的各项权利应该可以自由转让。因此，电力市场的各类政府授权合约应该是金融性的、可转让的。

我国各地在政府授权合约方面已经进行了一些探索，多个市场中将一部分优先发电、基数电量转化为或处理为可转让的授权合约，但大多仅限于未放开的发用电计划。随着发用电计划的不断放开，政府授权合约的占比逐渐降低。较大比例的市场化交易造成较大的价格波动和利益调整，为了解决该问题，大多通过限制市场交易量、限制市场价格等方式实现，对市场效率会造成不利的影响。为了解决此问题，建议可以采取以下的措施：

1）现有的基数合约、定量定价的优先发电合约作为固定价格、固定数量的政府授权合约，根据市场的发展和各地的情况可以逐渐减少，可以按照国家、地方关于发用电计划放开的相关规定执行。

2）在前述定量、定价的政府授权合约的基础上，另外设置一部分拍卖型的政府授权合约。这部分合约一方面价格可以受供需影响，可浮动；另一方面交易方式、交易量、市场价格可以受政府较为严格的管制。这部分合约的电量可以根据市场中发电集中度情况、市场供需情况等确定，市场力较大的地区可以设置较大的份额，也可以对煤电、气电、水电等不同类型机组分别设置不同的合约量。合约的分配可以采取拍卖的形式，设置每个电厂的最大中标量约束，价格可以采用价差模式，在政府核定的上网电价基础上降价多的电厂优先中标。

3）合约成本（效益）由所有市场化用户承担。如果所有拍卖型政府授权合约的均价高于市场化交易的均价，市场化用户需要缴纳合约费，反之市场化用户可以分享相关收益。

4）在定量定价的基数合约、拍卖型政府授权合约之外，市场主体可以自由签订市场化的中长期合约，按顺价模式签订，政府不对价格、数量进行干涉。

这种方式下，定量定价的计划型基数合约可以按国家发用电计划放开的相关要求逐渐减少，为减少对市场的冲击可以将其全部或一部分转化为拍卖型差价合约，政府的各种政策性目标都可以在拍卖型差价合约中反映。在此基础上，可以去除大多数对市场化交易的管制，最大程度地发挥市场优化资源配置的作用。

总结

党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在电力市场建设过程中，也必须考虑如何解决电力市场环境下不均衡的问题。这需要政府在市场建设中发挥作用。关键是，政府如何适应环境的变化，在市场环境下更好地发挥作用。计划体制下，政府通过直接确定生产计划、消费计划、产品价格来实现相关的政策目标；市场环境下，直接影响物理的交易计划和产品价格的方式将对市场配置资源起到不利的影响，必须探索适合市场的新方式。本文在对我国电力市场环境下的发用电计划政策进行分析的基础上，基于政府授权合约理论提出了优化政府发挥作用方式的方案，可以解决目前市场中存在的一些政策、市场规则导致的公平目标和效率目标不协调的问题。本文仅是提出了基本的思路，实际市场中需要根据各地的电网特性、电源特性、市场现状、社会经济环境等进行更加详细的设计。