调查 | 浙江电改试错

艰难的市场规则设计

浙江省的电改最早起源与1998年的国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》，其中提到了推进厂网分开，选择上海、浙江、山东和辽宁、吉林、黑龙江六省（直辖市）进行厂网分开、竞价上网的试点。浙江省花费了2000万元的咨询费，采用了澳大利亚的电力市场建设基本架构。

“浙江电改甚至早于2002年的第一轮电改。2000年1月1日开始，浙江省就正式启动了发电侧电力市场。”曾经参与了浙江省上一轮电力市场建设的浙江省内人士告诉《能源》杂志记者，“2002年电改5号文发布之后，浙江省还派出考察组到澳大利亚考察电力市场建设。”

虽然当时已经提出了“厂网分开”的概念，也对浙江省内的发电企业进行了改制、独立经营管理。但是中央资金依然是浙江省内发电企业的主要出资方。“所以对于电网来说，发电侧竞价上网无非是钱从左边口袋到了右边口袋，没有大的影响。”上述内部人士说，“但随着国家电力公司的拆分和浙江电力短缺的加重，21世纪初的发电侧电力市场也就没有持续下去。”

2015年中发9号文之后，浙江成为首批电力现货市场建设试点省份。2017年浙江省印发《浙江省电力体制改革综合试点方案》和《浙江电力市场建设方案》等配套文件。与此同时，省政府成立了浙江省电力体制改革综合试点工作领导小组，常务副省长冯飞（现任海南省代理省长）任组长，统筹领导全省电力体制改革工作。

领导小组办公室设在浙江省能源局，承担领导小组日常工作和改革推进中的组织、协调、监督和指导工作，负责浙江电力市场设计建设的组织实施。这个由政府、电网公司、发电企业相关专业人员组成的电改办，就成为了浙江电改的直接执行机构。

浙江电改办第一次站在舆论舞台的中央，就是4000万高调招标浙江电力市场设计与规划编制咨询服务。据原电改办人士透露，招标吸引了全球几乎所有的顶尖专业电力咨询公司。“一开始有15家国内外联合机构投标。最后经过招标专家组的评议，PJM与中国电科院联合体、Pöyry与贝励联合体、澳大利亚与电规总院联合体，三家进入了最后的角逐。”

最终的结果大家已经知道，PJM与中国电科院联合中标浙江电力市场设计与规划。

就在外界看来浙江电改一片如火如荼的时候，主导市场设计的政府与电网之间的矛盾已经开始逐渐浮出水面。

双方矛盾集中在两点：1，外来电是否参与市场；2，交易与调度之间的关系。

首先是外来电。根据《浙江省电力体制改革综合试点方案》，外来电要与省内电源市场共享、风险共担，也就是享有平等的市场地位。

“外电电源方的三峡、中核，都没有意见。只要浙江市场规则给出方法，他们照办就可以了。”接近浙江电改的高层人士说，“但是电网始终不同意外来电按照市场规则的设计参与市场。”

另一大矛盾点是交易与调度的关系。在浙江的电改方案中，有关调度的内容被放在了市场交易机构功能中，规定“合理界定市场交易与电力调度的关系，确保交易和调度有效衔接。”

但电网公司认为应该由调度机构来运营市场，而非电力交易中心。据《能源》杂志了解，按照浙江电改办最初设计，最佳方案应该是成立独立于电网之外的调度交易中心，同时负责电力市场和电力系统的运行。

考虑到除了交易结果外，调度确实要考虑其他部分技术细节，电改办首先做出了退让。“我们提出交易的部分归交易中心负责，其他调度的部分归电网调度负责。”

在政府的积极游说之下，国网浙江省电力公司在外来电上也逐渐松口。就在电改办认为已经看到了浙江电改曙光的时候，2018年情况却急转直下。

“差不多2018年4、5月的时候，电改办召集各市场主体的会议，就已经开不下去了。”原电改办工作人员说，“不管我们提什么解决方案，电网公司都反对。偶尔一两次达成一致，可能下一次会议的时候，之前的共识又要被推翻。到后来基本都是大家各说各话，毫无进展。”

回忆起当时的情景，与会的电改办人员判断这与国网浙江省电力公司董事长肖世杰的一次北京总部之行有关。“外电的调度全力在国网总部，调度又是电网的核心权力。肖世杰很可能是遭遇到了来自总部的压力，才改变了对浙江市场建设方案的态度。”

电网的不配合直接让浙江电改陷入停滞，甚至在规则制定阶段就卡住。为了全力争取电网公司的支持，电改办提出了多个外来电进入市场的解决方案，包括有：1，外来电部分参与市场；2，电网公司提前告知外来电负荷曲线；3，外来电作为纯粹的价格接受者……这些解决方案也都没有得到电网公司的积极回应。

此外，电改办内部执行了信息封锁，全力避免外部干扰。从舆论的角度看，2018年浙江电改陷入了全面的沉寂，没有任何对外的声音。而实际上，平静的表象下，各方暗流涌动、角力不止。

最成功的“失败”

电改办竭力促成改革推进的同时，电网公司也在积极公关活动。

一位接近浙江省政府高层的人士告诉《能源》杂志记者，浙江电改争论关键时期，时任国家电网公司董事长的舒印彪曾于2018年上半年到访浙江，拜会时任浙江省省长的袁家军（现任浙江省委书记），此行之后，国家电网公司宣布支持白鹤滩水电站外送线路的新增浙江落点。

白鹤滩水电站是世界在建最大水电工程，装机容量1600万千瓦。一直到2018年，白鹤滩外送目的地依然没有最终确认。对于缺电的浙江来说，白鹤滩绝对称得上是诱人的大蛋糕。

根据国家能源局2018年9月印发的《关于加快推进一批输变电重点工程规划建设工作的通知》（以下简称《通知》），为满足白鹤滩水电站电力外送需要，规划两条±800千伏、输电能力800万千瓦的特高压直流输电线路，一条落点江苏苏锡地区，一条落点浙江。

“虽然收下了白鹤滩外送电，但省长对于浙江电力市场改革关键问题也没有明确表态。”上述接近高层的人士说，“分管省长只是在内部相关协调会议上说，电力改革要确保要安全、经济、绿色。电改中遭遇的问题，要积极协调，争取达成共识。”

省领导的保护与支持，坚定了浙江电改“规则重于实践”的原则。在浙江电改领导小组和电改办的眼中，制定出公平、公正、公开，并且符合浙江实际的完善市场规则，比匆忙推出规则进行尝试再后期修订规则更加重要。

“外来电公平透明参与市场和结算是我们最后确定的底线，无论如何也不能让步。”电改办内部人士说，“这一点是保证整个浙江电力市场公平、公正的底线。一旦我们在这个问题上退让，就等于在浙江电力市场背后开了一个后门，建成后的浙江电力市场将处于可被利益相关方随时进行人为操控局面，市场营运结果就不具备可预期性，也无法通过市场运行情况判断市场本身是否存在问题。这样一个连最基本的一个公平公开竞争环境都不能得到保证的市场，既不可能长期平稳有序运行的，也无法真正发挥市场对电力资源的有效配置作用，更不可能促进行业生产与投资效率的提升，科学引导行业健康发展，最终给社会经济发展和百姓生活带来应有的福利，这也就偏离了国家推进此轮电力体制改革的根本目标，这样的市场建成了也不能称之为真正的市场，继续推进的意义也就不大了。”

但以当下的视角来看，浙江电改或者说浙江电力市场建设离失败更近、离成功更远。2019年4月，浙江发改委、能源局组织了第八期浙江电力市场设计建设培训研讨会，并发布了《浙江电力市场详细设计》，随后7月又出台的《浙江电力市场运营规则（征求意见稿）》，这基本意味着相对完整的浙江电力市场设计方案和运营规则已经出台。

这两版的市场设计和运营规则总体上坚持了浙江电改人对改革最后的执着，在万般无奈妥协的背后有一个坚定维护市场公开、公平的背影，也可能是留给后来者最珍贵的“遗产”。

但无论是2019年、2020年的电力中长期交易，还是3次现货试运行，都与这个市场规则描绘的市场相去甚远。

如今，电改办已经撤销，从各个公司抽调的人员也已经返回各自公司。电改尚未结束，但电改办已经走到了暂时的终点。“应该说电改办制定完市场规则，已经完成了阶段性的任务，其意义更多的是，用三年多时间，在浙江大地上撒下了一片星星之火，告诉人们真正的电力市场应该是怎么一个模样，培养了一批真正了解电力市场建设的人材，以待未来星星之火能燎原。”上述原电改办工作人员说。

而曾经参与了浙江电改的政府内部人士更愿意把这3年形容为“浙江为全国电改的一次试错尝试”。

“在9号文的框架下，浙江已经做到了省一级政府所能做到的最大限度尝试和努力。从这个角度来说，哪怕失败了，只是某种程度上试图证明现有框架体制下，要建设真正的电力市场尚缺乏一些必备的基础条件，是一次成功的失败。现在电改想要更进上一层楼，建立符合现代科学意义的电力市场，必须要有为更明确的改革顶层设计和国家决断。”

（文中曹民、赵佳皆为化名）