电改五周年 | 中国电力改革何去何从？

中长期电能交易对地方经济发展的影响，主要在于是否能带来改革红利。2015~2016年，恰逢动力煤价格处于低谷，发电企业也确有降价空间，改革之初给社会的印象就是“电改就是降电价”“电改真能降电价”。2018年在市场“无形之手”反应不如人意，社会各界认为第一轮输配电价核定水分较大的情况下，通过行政手段提出“一般工商业电价降低10%”的要求；2019年要求再降10%，但主要通过增值税改革实现了。问题是市场运作至今，发电企业不伤筋动骨、大刀阔斧进行管理变革，红利已经不多。这种背景下组织利润率相对较高的可再生能源企业参与市场、降低电价，可以理解，地方政府和火电行业认为“有福同享、有难同当”；当然交易也遭遇了利益集团的强力抵制。实际上总体讲，不管可再生能源保障利用小时有与无、高与低，各方博弈的是可再生能源向实体用户的让利尺度问题，不触及全额收购与否，不涉及违反《可再生能源法》问题。

刚刚起步的现货市场对地方经济发展的影响是深层次的。原因在于新中国建构的经济体制和运行机制依托的是计划经济，改革开放后各行业逐步走向市场化并形成新的平衡态势，但电力要素仍然是计划色彩的。比如电力销售价格，除广东、陕西分了价区以外，都是全省统一按行业分类销售电价。电力规划和建设跟随地方的“腾笼换鸟”战略、招商引资政策和开发区的产业集聚效应做出了及时调整。当我们快速推动现货市场和节点边际电价体系时，电网投资和电源布局直接影响了地域的销售电价。电价体系的剧烈调整，对于相对脆弱的地方产业布局的冲击或许是灾难性的。

推动现货交易的目的是什么，是发现电力的时序和位置价值。这个目标在当前显得略微虚无，同时把电力商品的社会意义看得也偏狭窄了。面对凸显的成本和风险，现阶段大规模推动现货交易，给地方留足时间了吗？

市场制度就是一种社会制度。列宁说“凡是资产阶级经济学家看到物与物之间的关系的地方，马克思都揭示了人与人之间的关系”。社会阶层的出现和较长时期的相对固化是不争的事实，产业调整、经济下行将进一步激化就业问题、返贫问题、社会稳定问题。这就是为什么推动行业市场化的电力人觉得可笑，而地方同志拉着手、不肯松地一直追问，改革能降低电价吗？当市场串谋行为摆上桌面、无可奈何，当我们回答现货市场随行就市、可能带来电价的上涨时，地方同志更多的是焦虑。“完美电力市场化”带来的社会影响，我们准备好应对措施了吗？

五、当前电力改革的症结

电力改革是世纪难题，因为电力市场自身要发育，又要受到国内外复杂因素的严重掣肘，正如前面部分所述。

改革是宣言书，改革是播种机，改革是探测仪。五年来各地区中长期交易及2019年8个现货市场试点试运行，探测出电力市场理论上的先进机制与地方经济运行中市场要素、供需、运营机制等的不匹配。五年电改，探测出“只动机制不动体制”的改革无法持续焕发能源技术革命中的各类先进生产力，无法满足能源转型和经济高质量发展的要求。

行业内外对当前电力改革的认识远未达成一致。学术地讲，我们在电改公共政策制定上，信奉渐进主义还是激进主义，采取精英主义还是多元主义？通俗地说，电改是继续“不达成共识就不出台政策”式地稳妥推进，还是“肩负使命感责任感”地积极推进？改革是敞口运转，还是设定明确的时间表、签订严肃的责任状？能否不触碰体制问题，不惹麻烦，在机制上修修补补？政策制定要不要和如何调动社会力量参与的积极性？欧美电力工业在较长时期接续和相对从容地拿出了迎接电力市场化、可再生能源规模并网、低碳电力挑战的方案，而中国将迎来的是三期叠加，改革拖延下去，我们就会被逼到墙角、无路可走。“改革永远在路上”是基于矛盾论的哲学判定，不是我们消极懈怠的借口。

具体讲，当前电力改革的主要症结有三：

一是电网功能定位的贯彻不坚定。9号文件在坚持5号文件政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，强调区分竞争性环节与垄断性环节，对电网功能再定位：“改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务”。但在政策执行中，电网、调度、交易三者是什么关系？电网企业能从事竞争性售电业务吗，能涉足用户的节能服务吗，能推动用户侧电力物联网吗？垄断业务与竞争性业务功能能够分离吗，还是基于监管能力必须财务分离或法律分离？相关工作是否符合电网企业功能定位的种种疑惑，政府相关部门没有主动回应，企业也就“我行我素”。

二是脱离国情、不谈体系、不找源动力，只是简单照搬西方电力交易模式。市场体系中如何设置公平和效率兼顾的兜底服务机制，激励与约束相容、衔接碳交易的绿色发展机制，空间布局合理的区域协调机制，以及与市场相配套的管理与监管制度呢？社会主义基本经济制度必须在坚持中完善，以国有企业为主的发电市场主体，不允许出现通过不完美的竞争规则快速出现企业倒闭、资产大量流失的场景；尚待提高质量的国民经济体系也不可能容忍作为重要生产要素的电力价格高低起伏、捉摸不定。中发9号文件说的不仅仅是电力市场交易，交叉补贴、普遍服务、区域电网建设、需求侧管理（响应）、分布式能源、信用体系、电力规划、电力监管等这些“中国问题”没有解决方案，单兵突进“较真”电力交易模式的意义就大打折扣。

三是治理能力和治理体系亟待加强，推动改革的方式方法需要完善。国家发展改革委和国家能源局的八个司局分头负责电改的诸事项，专业司提出方案，能源局研究一遍、发展改革委再研究一遍、部级联席会议重新再研究一遍，决策机制难免受到非议。改革推动的直接主体是政府部门，但根本上需要人民群众以及制衡原有利益集团的新兴市场主体。当前这部分群体缺乏组织以及与政府沟通的渠道，反映的意见朴素，也往往被认为“幼稚”“异想天开”。

六、“十四五”改革的目标和重点

进行“十四五”电力改革的制度安排，指导思想上，我们要理直气壮地讲5号文件没有过时和作废，9号文件是其继承和发展。面对千丝万缕错综复杂的电力发展问题，政策制定者必须清楚统筹兼顾是工作方法，但改革必须突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以点带面、纲举目张。“动体制”事半功倍，“唯机制”事倍功半。要坚持问题导向和目标导向，不能坚持手段导向。

通过前述分析我们认为，“十四五”电力改革目标应当是，坚持5号文件和9号文件确定的方向不动摇，以明晰电网功能定位为主旨，持续推动政企分开、主辅分开；以激发能源互联网等新兴生产力为主旨，积极推动能源转型，响应气候变化诉求，持续推动输配体制和调度交易体制调整优化；以服务经济发展、维护能源安全为主旨，构建中国现代电力市场体系；以提升治理能力和治理体系现代化为主旨，调整优化行政管理体制。

围绕改革目标，必须强化调度交易公权力意识，进一步深化电力交易机构的独立性，赋予其交易结算权；调度机构不解放思想，可再生能源大规模上网的步伐不会很快，交易机构不放开手脚，市场的活力无法迸发。结合能源互联网新业态发展需要，修正增量配电改革；以国企保值、民生保障和价格不异动为红线，重构电力交易体系；慎重选择、重新确立综合改革试点，点上推现货、面上强基础。

调度机构进一步发挥作用的制度红利巨大，但无论是599号条例，还是即将生效的新《电力系统安全稳定导则》，制度上都体现出较强烈的历史惯性。从理论上必须辨析电网与调度的关系，正确理解“统一调度、分级管理”，“十四五”要加紧研究“电力调度革命”的方法和举措，做好政策储备。实操上，应尽快出台电网调度监管办法。

七、“十四五”电力市场建设与电改节奏

国际上比较关注我们的是能源消费结构的转型、可再生能源是否大比例、是否会承诺放弃或停止新建煤电。国内关心的是上游煤炭价格优势以及未来可能出现的可再生能源价格优势是否能传导到下游，是否会引起产业跨地区、确定性的转移/重新积聚，以及社会的承受力。真正电力行业内部重视的电力市场体系、热议的市场交易组织模式，外界并不太关心，但这确实很重要，有必要在“十四五”规划中说清楚。

在进行市场建设内容和路径选择时，有几个边界条件需要清楚。一是国企改革三年行动计划的内核是什么，对电网企业是否会下决心调整为公益类，对发电企业会带来什么，这个涉及到国资委；二是处于自然垄断环节的电网企业，对其监管力度如何，这个涉及到发改委、能源局；三是煤炭价格是否较长时期平稳，风电和太阳能发电的成本下降到什么水平，碳市场是否做做样子。

当然，最好的情景是伴随科技快速进步，可再生能源发电成本快速下降，高比例可再生能源大规模接入电网和分布式发展势不可挡，煤电失去竞争能力移出舞台中央，国际压力大幅缓和。我们需要处理的主要是可再生能源企业与承担调峰任务的煤电企业之间的利益协调问题，以及关停部分火电带来的较严重但局部性的社会问题。

如果不是这样的话，“十四五”我们将饱受内忧外患。完备的电力市场体系建设，速战速决对经济运行冲击很大，可能会“伤筋动骨”，因此不能“四面开花”，必须在“点”上进行突破，开展真正意义的综合改革试点。待闯关成功、总结经验后，再全国逐步推开。由于涉及问题复杂，正如广东、浙江曾实施的经济转型“腾笼换鸟”战略一样，试点必须是省委书记挂帅，国家发展改革委、国家能源局、国资委和电力央企全力配合，必要时国务院予以法规授权。这样的综合试点，目前看保留广东和浙江两省足够。

就全国“面”上而言，策略性地就是要调动省政府的积极性，推动发电侧结构转型，推动上下游顺畅传导，不要着急触动地方经济布局和社会问题，对应在电力市场建设，就是突出中长期交易，弱化即时交易，慎用节点电价体系。具体的工作重点放在：（1）电能中长期交易的建章立制工作；（2）培育合格用户，真正体会市场价格波动，激发其与上游签订多年长期合同的内生动力；（3）建立健全电力交易机构，完善交易职能，丰富结算职能；（4）加强垄断环节的成本监审；（5）彻底厘清各类交叉补贴、公布算法；（6）全面放开分布式交易，鼓励开展基于配电的现货市场和跨行政区域的边区电力市场等灵活多样的市场模式试点；（7）针对大规模可再生能源的接入和省间调剂诉求，进一步深化辅助服务市场；（8）在必要的地区研究建立容量市场；（9）鼓励建立各类行业协会并积极发声，支持第三方“智库”发挥作用。

时间进度上，广东、浙江综合试点的时间估计需要至少两年，全国的“面”上工作大体也需要两年。“十四五”后三年全国的任务在于进行综合试点的准备和实施，广东和浙江的任务是继续深化。

“十四五”期间，电力体制改革再不“撸胳膊”“动真格”“讲策略”，油气改革等其他基础产业改革也必受影响，国内国际两个大局统筹将愈加困难，电力工业高质量发展前景将不明朗。

（文章仅代表作者个人观点，不代表本公号立场。）

原文首发于《电力决策与舆情参考》第10、11期