【综观】推动配售电业务放开 电改已在全国大面积铺开

五、电力体制改革遭遇“普降电价”尴尬

从目前电力体制改革的实际看，无一不在行“降电价”之实。不少售电公司、工业园区甚至大打“降电价”之牌，以致不少用户认为“改革就是降电价”“不以降价为目的的电改就是耍牛氓”!

最大影响因素在于供需关系。当前，电力供应能力远超实际需求，这是造成降电价的主要原因。同时，地方政府的强烈“降成本”诉求，也是不可忽视的影响因素。若随行就市，电价应随燃料价格上升水涨船高，但有的地方政府会采取干预措施。

从国家相关文件规定上，也有待调整完善之处。《关于推进电力市场建设的实施意见》规定，“对于符合准入条件但未选择参与直接交易或向售电企业购电的用户，由所在地供电企业提供保底服务并按政府定价购电”“用户选择进入市场后，在一定周期内不可退出”。可见，对用户并非强制要求进入市场，用户必然只会在降价时才有进入市场的意愿;退出周期虽然有提及，但并未明确具体周期。有的地方细化文件作了规定，有的地方则未考虑此事，存在用户随时退出之虞。

是否要建立真正的市场，由供需决定价格?这是在售电侧改革试点地区调研时，听当地政府相关人士发出的疑问。电价下行时，问题并未暴露，但燃料成本上升后使问题突显了。实际上，这是当地对建立真正的市场还心存疑虑，相信全国范围内并非只此一家。

六、电力体制改革面临“争权夺利”挑战

改革必然涉及权利的调整。“争权夺利”似乎是难以避免且长盛不衰的大戏。在某电改试点调研时发现，当地不同部门之间的龃龉可能对电改造成深刻影响。A部门牵头售电侧零售市场改革，B部门牵头大用户直购电改革，成相互竞争、矛盾之势。或有行政干预市场之嫌，或有难以做大之虞，反正难以形成合力共同推进改革。而在当地电改刚起步时，矛盾则主要集中于当地政府部门与电网企业之间。

近期，清华大学教授夏清关于“电改争权”的观点广泛流传，他认为电力体制改革过程中存在不能回避的三大矛盾，即各级政府不同部门间不协同，中央政府和地方政府对改革目的、手段的理解存在差异，电力企业与政府之间的博弈。应当说，他较为全面、中肯地概括了当前电力体制改革的“争权夺利”情况。

业内对上一轮电力体制改革的博弈依然记忆清晰。最初拟由国家电力公司主导改革，后主导权易主，改为由当时的国家计委牵头。一张网还是多张网的问题成为博弈焦点，最后妥协为一个大网加一个小网。一举实现厂网分开后，持续陷入长期博弈，改革难有更多实质性进展。本轮改革虽较电改5号文有所调整，但逐步走向深水区的趋势未变，且几乎全是难啃的硬骨头，博弈决不会更轻松。比如，区域市场还是省级市场之争从未停止过。

七、电力体制改革无法可依局面未改观

在国务院2016年的立法计划中，《电力法(修订)》被列为全面深化改革急需的项目，排位在力争年内完成的项目之前。《电力法》1995年获得通过、1996年开始施行，到上一轮电力体制改革时就已严重不适应现实需要。电改5号文提出，要“适时制定和修改有关电力和电价方面的法律、法规和其他相关的行政法规”。

当时，修订《电力法》的热情曾一度高涨。但自2008年开始，《电力法》修订连续六年未曾列入国务院立法工作计划。直到2014年，《电力法(修订)》才重新列为研究项目。随后，其重要性似乎陡涨，连续两年列为急需项目。

作为能源基本法，《能源法》在2007年公开征求意见时，似乎已到了呼之欲出的程度，但同样经历过山车情境。2009年和2010年登顶入列力争年内完成的项目，此后四年持续为二类立法计划，2015年再次登顶为急需项目，2016年则再次跌落为预备项目。

发达国家的电力体制改革往往法律先行，让法律成为引领、推动电力体制改革的重要手段。反观国内，推进电力体制改革，主要依据红头文件。《电力法(修订)》《能源法》立法工作的反复，实际上已陷电力体制改革无法可依的境地。大力推进的售电侧改革、配电业务放开等，已然突破“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的法律规定。

八、电力体制改革“强化监管”力度尚弱

电力体制改革过程中，加强监管是通用的经验和做法。美国、英国、德国、法国、俄罗斯、印度等主要国家都成立了专业化、独立性的专门监管机构。我国2015年出炉的电改9号文，也特别强调了监管。在高度浓缩的“三放开、一独立、三强化”总体思路中，“进一步强化政府监管”位居“三强化”之首。

然而，强化监管更多还只停留在纸面上。其一，对强化监管缺乏系统、深入、透彻的研究和准确、清晰、完整界定。电改六大核心配套文件中，“三放开、一独立”均有专门的独立对应文件，“三强化”却仅有零星的散落内容。其二，实践中监管力量的发挥并未得到应有的重视。地方政府主导的电力体制改革试点方案中，电力监管相关的规定并不充分甚至缺失。其三，监管机构自身力量还远远不够。国家能源局监管派出机构全部编制500人，平均每个省(区、市)仅十六七人，实际上有的电改试点地区仅寥寥数人，根本就力不从心、疲于应付。

作为上一轮电力体制改革的产物和此前电力体制改革的主要推动力量，电力监管机构对电力的熟悉和了解程度为其他机构难以比肩。但在本轮电力体制改革中，电力监管机构大多被边缘化了。“强化监管”的落地还需要另谋他途。

九、电力体制改革期待年内能重点突破

往者已矣，来者可追。2016年已逐渐远去，电力体制进一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议强调，要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。2016年12月27日，全国能源工作会议要求，以深化供给侧改革为主线，坚定不移地推动能源革命向纵深发展，加快能源领域改革创新步伐，在电力、石油、天然气行业改革实现新的突破。

电力体制改革具体如何突破，可能业界存在不同认识。观察认为，以下两点应能达成共识。其一，完善规则。目前，电力交易规则还很不完善，有的试点地区还停留于初级的双边交易。在市场化交易电量中，大用户直购电占比最大，部分地方今年提出了更高的电量交易目标，但多数地方的直购电仍未摆脱“只降不升”“双轨电价”的窠臼，并非完整意义的市场行为，再杂以或虚或实、有意无意的行政干预，市场意味就更淡了。这有待从规则上进行改进。

其二，评估总结。新一轮电力体制改革已进行了两年试点，其经验教训应该到了进行阶段性总结的时候。当前，有两种极端观点，或认为改革大有进展，或认为改革已经失败，且都不乏支持者。改革推动者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可谓人之常情在所难免，因而在评估总结时很有必要引入中立的第三方，进行客观评价。

总之，电力改革长路漫漫，唯待上下戮力求索。