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《说粤全传》|市场管理委员会合法权限分析

北极星售电网  来源:电力市场研究  作者:李涵  2018/9/29 14:59:07  我要投稿  
所属频道: 售电产业   关键词: 电力市场 电力行业 广东

北极星售电网讯:诗云:

规则浩繁满天星,管委临受浪中行。

限价定参克市力,何精什良缚巨鲸?

责庞任大使人惊,监授管权期群英。

今非昔比求注听,确保良善不受凌。

(来源:电力市场研究 ID:EMRI_WeCanFly 作者:李涵)

话说南粤电力江湖,风云际会,豪杰辈出,至丁酉年间,上谕,江湖儿女,同气连枝,当立一会,勇担江湖大义,力促电改风潮。南粤江湖各大门派遂聚于羊城,共商大举。至七月,市场管理委员会得以立,九子落定。

市场管理委员会为何组织?我们且从它的诞生环境细说端倪。经济学中,有两个形同水火却又纠缠不清的制度,计划与市场。纯粹的计划经济或者完全的市场经济中,市场管理委员会都没有立足之地。计划经济体制下,政府部门主导生产每个环节,没有生产者自主决策的空间。完全竞争环境下,价格信号传导不阻滞,市场信息透明,准入退出不受限,生产者个体就能做出充分有效的生产和价格策略。只有在受干预的市场中,市场管理委员会得以诞生并充分发挥“掮客”作用。

完全竞争市场只存在童话中,现实中的市场都是受政府调控下的不完全竞争市场。

在这种环境下,政府往往有减少干预的角色需要,需要一种可以间接将政策实施于市场的组织,另一方面,处于这样市场环境中的生产者,无法获得充分的市场信息,并时时受到垄断的挤压和恶性竞争的威胁,急迫需要一个自律性组织,维持秩序,降低交易成本。

市场管理委员会,在行业层面形成一种纽带,既能反应电力行业运行和发展的行业利益,也能向政府传递行业信息和呼声,以便制定合理的电力发展政策。电力市场管理委员会,一肩挑着公共职能,一肩挑着行业自律,自然具有弥补政府失灵的的市场支持性职能和弥补市场失灵的市场补充性职能。由此可见,市场管理委员会从其诞生那一刻起,就是承担着公共职能的利益表达组织,那种认为市场管理委员会是单纯服务于市场,是市场化的产物,充分体现市场竞争者利益的观点其实是一种偏颇。

哈耶克曾说过:这些形形色色更具包容性的专门组织,实际上只有在一个更为广泛的自发秩序中才能找到立足之地,在一个本身就是专门组织起来的全面秩序中,是不适合它生存的。

理解这句话,我们首先得对理论经济学的形而上有正确的意识。理论经济学研究的是一种静态均衡状态,因此会产生出完全竞争的概念,完全竞争状态下,边际成本等于价格,这时的需求曲线是一条水平直线,不存在效率损失,资源配置实现帕累托最优。但在现实经济运行过程中,任何市场都是动态均衡的趋势,也就是说从来不会有理想的竞争状态,任何一个市场都是不平衡的,都存在市场力。这时的需求曲线是一条斜线,如果一个企业提高价格需求会降低,降低价格需求会增加,此时,该企业就拥有了控制价格的市场力,因为由边际收益和边际成本决定的企业最优价格高于边际成本,由此带来社会净损失。这也是现实市场中市场力监管的主要理论依据。在这种竞争不充分市场中组织起来的代表市场主体利益的组织,必然受控在拥有市场力的主体手中,市场管理委员会即成为其实施市场力的手段,通过影响政府政策和市场价格,进而扩大其市场力的强度,导致社会福利的追加损失,成为典型的寻租行为。

广东市场管理委员会的九位长老看,身后所代表的基本是拥有市场力的主体,其中还包含长期以“自然垄断环节”进行自我定位的广东电网。现实电力运行中,电网企业还保留着诸多行政垄断性职能,双重垄断的身份,造成垄断市场边界不仅横向扩张,且纵向发展。这种市场力的穿透,深刻的影响甚至支配着市场管理委员会的决定。把限价权赋予笼罩在系统最强者阴影之下的市场管理委员会,必然导致市场力的进一步扩张,价格扭曲度加深,资源配置效率下降。

一方面广东规则中最值得商榷的内容集中在限价建议部分。价格管制是政府干预市场的主要手段,可以是价格上限,也可以是价格下限。世界范围内,主要是各国竞争监管机构承担着价格管制的职能。动用价格管制权进行限价,往往与竞争政策格格不入。尽管如此,很多竞争法,如EU Treaty第82条,允许各国监管机构进行价格干预。这是一个非常危险的规定。首先,裁定某一价格是否太高了,具有很大的随意性;其次,就算某个企业定价太高,为什么要因此而受到惩罚呢?企业也许是通过投资、创新达到了规模经济,从而掌握了市场势力。全球经济实践历史看,竞争就是“与众不同”,就是要生产别人不生产的产品,生产质量更高的产品或者以低于对手的成本生产。创新就是改变资源、改变偏好和改变生产技术,创新越成功,市场势力越大。你要创新,要实现规模经济,因而要有增长,就一定会导致“垄断”。因此,只要是企业的市场势力是基于合法的商业行为,那么价格管制政策就不应该以消灭企业的市场力为目标。也就是说,价格管制不应该关注市场力本身,而应当对扭曲竞争过程的行为进行干预。

竞争监管机构实施限价政策,可能高于或者低于市场均衡价格。最高限价,可能人为的制造出短缺,最低限价,可能人为制造过剩。无论上限和下限,这种价格干预信号都会影响摧毁市场持续调整的倾向,导致资源的损失和错误配置。因此,实施价格限制,应当是非常审慎的决策。从法律角度来看,价格管制被普遍认为是公法领域的问题,尽管近年来,有学者认为,私人实施权利的普通法制度,在某些领域可能优于直接进行公共控制的行政制度,但在限价权问题上,通常还是政府和监管机构需要直接管制的任务。在国际范围内,监管机构一直被定义在第三方独立机构的角色上,其意义在于,它的所有市场监管决策都基于整个市场而又超脱于任何市场利益主体。一旦监管机构成为垄断企业的“傀儡”,监管机构本身也就失去了立身之本!

另一方面,由市场主体组成的市场管理委员会,直接进入到公共行政领域,不仅在法理上是没有依据,对市场运行也是危险的。即使不考虑市场力操控问题,而只针对限价技术考虑,广东电力市场管理委员会也可能力不从心,因为它必须在毫无历史数据支撑,也无金融操盘经验的情况下,对整个市场和个体企业策略作出精准分析和建议,保证市场波动平稳,护住交易双方的钱袋子。而一旦限价偏差过大,造成社会净损失扩大,市场管理委员会也无法承担相应的法律、经济和社会责任。

在最高人民法院发布的“人民法院关于行政不作为十大案例”中,法院以裁判的方式明确了:职权范围内,无论是行政机关还是经办机构都必须积极履责,方为责任政府应有之义。行政机关不仅应当及时履责,还应当全面履责,并要依法实现履责的目的。不履行或不正确地履行自己工作职责的行为,都存在被追究法律责任的风险。因此,市场管理委员会并不能成为理想的“挡箭牌”。恐怕正解还是,加强监管能力建设,培养监管人才,增加监管开支,自己的责任自己扛。如人大知名教授所言:最廉价的监管,终将成为最昂贵的监管。

电改不易,且行且珍惜……

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原标题:《说粤全传》第二十五回|助力粤市场 (十六)市场管理委员会合法权限分析

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