我国新能源政策体系与发展趋势分析（1）——发展模式

2021年是我国“碳达峰碳中和”工作（以下简称“双碳”工作）的“政策制定年”。这一年里，“双碳”工作顶层设计不断完善，1+N政策体系不断完备，各领域努力方向不断明确。作为我国“双碳”工作主战场的能源领域，也紧紧围绕构建清洁低碳安全高效现代能源体系制定政策、细化措施。2022年3月，国家发展改革委、国家能源局正式发布《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》），从加快推动能源绿色低碳转型、优化能源发展布局等方面提出重点方向（详见先思录《解析<“十四五”现代能源体系规划>》）。“双碳”目标背景下，加快发展以风电和光伏发电为代表的新能源已成为我国能源清洁低碳转型主线和社会共识，但在如何发展新能源上还有一定认识差异。本系列梳理了2021年以来与新能源发展紧密相关的主要政策，并从发展模式、能源消费、市场化发展、运行保障、价格与金融等维度提炼政策要点，探究我国新能源发展方向及趋势等问题。

（来源：微信公众号“先思录” 作者：尹明）

1、构建以新能源为主体的新型电力系统，在安全可靠基础上开展新能源对传统能源的替代

2021年3月，中央财经委员会第九次会议提出，构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。

2021年3月，《经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式发布，明确提出，加快发展非化石能源，坚持集中式和分布式并举，大力提升风电、光伏发电规模，加快发展东中部分布式能源，……，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右等任务。

2021年10月，中央政府先后印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，提出：优先推动风能、太阳能就地就近开发利用；构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力；坚持先立后破，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代；全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，坚持集中式与分布式并举，加快建设风电和光伏发电基地。加快智能光伏产业创新升级和特色应用，创新“光伏+”模式，推进光伏发电多元布局。《2030年前碳达峰行动方案》提出，到2025年、2030年，非化石能源消费比重分别达到20%左右、25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放分别比2020年下降18%和65%以上。

2021年12月召开的中央经济工作会议提出：传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上；增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合等。

2、建立最低消纳责任权重规模引导机制，加快风光发电基地与分布式光伏的规模化发展

（1）风电光伏发电开发建设管理机制发生重大变化

2021年5月，国家能源局出台《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》，提出：一是强化可再生能源电力消纳责任权重引导机制，引导各省（区、市）确定本地完成非水电可再生能源电力最低消纳责任权重所必需的年度新增风电、光伏发电项目并网规模和新增核准（备案）规模。二是建立保障性并网、市场化并网等并网多元保障机制。三是稳步推进户用光伏项目建设。在确保安全前提下，鼓励有条件的户用光伏项目配备储能。户用光伏发电项目由电网企业保障并网消纳等。

（2）开展整县屋顶分布式光伏发电规模化开发

2021年6月，国家能源局综合司印发《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，启动整县分布式光伏试点申报，并规定2023年底之前试点地各类屋顶可安装光伏发电要达到的最低比例（党政机关建筑屋顶为50%；学校、医院等公共建筑为40%；工商业厂房屋顶为30%；农村居民屋顶为20%）。

2021年9月，国家能源局综合司印发《关于公布整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单的通知》，共有676个县（市、区）被纳入整县屋顶分布式光伏开发试点。

（3）启动沙漠戈壁荒漠地区风光发电基地建设

2021年11月，国家发展改革委 国家能源局印发《第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设项目清单》，涉及19省份，规模总计9705万千瓦。

2021年12月，国家能源局印发《关于组织拟纳入国家第二批以沙漠，戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目的通知》，规定申报项目应满足“四个要素”：一是不涉及生态红线；二是依托外送通道消纳的项目应基于在运、在建，或已核准输电通道，配套风电光伏装机规模与通道输电能力相匹配，并落实消纳市场；三是就近就网就负荷消纳的项目应在并网后能够实现高效利用；四是配套煤电灵活性改造、水电、抽水蓄能、新型储能等调峰措施，与基地项目同步实施。

2022年2月26日，国家能源局印发《以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地规划布局方案》，提出到2030年，重点在三北地区规划建设风光基地总装机约4.55亿千瓦，其中，"十四五"和“十五五”时期分别约2亿、2.55亿千瓦。

2022年3月，政府工作报告提出：推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。

（4）因地制宜推进各地新能源发电协调发展

2021年12月，国家能源局公布2022年能源工作重点任务，包括：推进东中南部地区风电光伏就近开发消纳，积极推动海上风电集群化开发和“三北”地区风电光伏基地化开发，抓好沙漠、戈壁、荒漠风电光伏基地建设，启动实施“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”等。

2022年2月，国家发展改革委等部委印发《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》，强调实施好沙漠戈壁荒漠地区大型风电光伏基地建设，鼓励中东部地区发展分布式光伏，推进广东、福建、浙江、江苏、山东等海上风电发展。

3、重视新能源一体化应用场景和多能互补一体化开发利用，创新可再生能源发展模式

2022年2月，国家发展改革委国家能源局印发《关于推进电力源网荷储一体化和多能互补发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），从存量与增量项目、电力流与电源结构等多维度，对新能源规模化开发利用提出新方向、新要求。

（1）负荷侧，推进三类源网荷储一体化场景，增加绿色能源消纳

《指导意见》提出区域（省）级、市（县）级和园区（居民区）三类源网荷储一体化发展场景。在园区（居民区）场景，在城市商业区、综合体、居民区，依托光伏发电、并网型微电网和充电基础设施等，开展分布式发电与电动汽车（用户储能）灵活充放电相结合的园区（居民区）级源网荷储一体化建设。在工业负荷大、新能源条件好的地区，支持分布式电源开发建设和就近接入消纳，结合增量配电网等工作，开展源网荷储一体化绿色供电园区建设。

（2）电源侧，按照存增量不同要求，推进新能源优先的多能互补一体化模式

优先发展新能源，积极实施存量“风光水火储一体化”提升，稳妥推进增量“风光水（储）一体化”，探索增量“风光储一体化”，严控增量“风光火（储）一体化”。特别是对于风光火（储）一体化模式，文件规定外送输电通道可再生能源电量比例原则上不低于50%，优先规划建设比例更高的通道。

4、加快农业农村能源体系绿色转型，助力乡村振兴与高质量发展

（1）加快建设以可再生能源为基础的清洁多元的农村能源体系

2021年11月，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，提出因地制宜推动农村地区光伏、风电发展，推进农村生物质能源多元化利用，加快构建以可再生能源为基础的农村清洁能源利用体系。

2021年12月，国家能源局等单位印发《加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见》，提出到2025年，建成一批农村能源绿色低碳试点，风电、太阳能、生物质能、地热能等占农村能源的比重持续提升，农村电网保障能力进一步增强，分布式可再生能源发展壮大，绿色低碳新模式新业态得到广泛应用，新能源产业成为农村经济的重要补充和农民增收的重要渠道，绿色、多元的农村能源体系加快形成。

2022年1月，国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》明确提出，加快风能、太阳能、生物质能等可再生能源在农业生产和农村生活中的应用，有序推进农村清洁取暖。

（2）发展可再生能源，助力乡村振兴

2022年2月，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式下发，提出：巩固光伏扶贫工程成效，在有条件的脱贫地区发展光伏产业。推进农村光伏、生物质能等清洁能源建设。

2022年2月，国家发展改革委国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出，在农村地区优先支持屋顶分布式光伏发电以及沼气发电等生物质能发电接入电网，电网企业等应当优先收购其发电量。鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。

（3）重视土地空间综合开发，推进农业农村减排固碳

2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出：推进农业农村减排固碳。大力发展绿色低碳循环农业，推进农光互补、“光伏+设施农业”、“海上风电+海洋牧场”等低碳农业模式。研发应用增汇型农业技术。

2022年1月，自然资源部办公厅印发《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，推广新能源产业节地技术，建设农牧（渔）光互补光伏电站，充分利用未利用土地等。

5、分析

（1）新能源发展模式应做到“四个坚持”

面对“碳达峰”宝贵时间窗口，我国能源转型面临规模与结构、安全与投入等多方面问题。未来一个阶段，我国新能源发展应做到“四个坚持”。

一是坚持在安全可靠基础上实现新能源对传统能源的逐步替代。“十四五”时期，应以实现新增用能的清洁低碳化为重点；存量用能应坚持“供给侧结构性改革”，减少不合理用能，减少低效、无效能源投资。

二是坚持实施煤炭与新能源的优化组合式发展。在转型过程中，将新能源与传统能源（特别是煤炭、煤电）作为我国现代能源体系有机整体，不同阶段发挥各自不同的价值和作用，实现两类能源在我国能源体系中协调、同步转型。越是采取规模化开发模式，就越是要重视采取系统联系的观点，越要重视煤炭与新能源优化组合，也越要重视发输配储用的协同性（包括技术上和机制上的协调性）。

三是坚持新能源集中式与分布式规模化开发。两种方式在能源体系中的定位与作用不同，应用场景和资源匹配不同，充分发挥“尺长”与“寸短”各自的优势。

四是坚持多能互补和集成一体化发展。结合资源禀赋特点，充分发挥本地资源优化组合的“集团军”作用；通过数字化与低碳化有机结合，实现能源的现代产业化、产业用能的绿色高效化，实现能源与产业的更紧密结合，创造出更大价值。

（2）充分认识新能源替代传统能源具有的统一性、复杂性、长期性

我国新能源发展的系统性体现在以下方面：

在统一性方面。现代社会的能源系统本身具有多元组合特征。没有哪个规模经济体的能源仅依赖一两种能源。油气煤传统能源与风光新能源共同构成了现代社会的能源系统，两类能源统一于能源清洁低碳生产、安全稳定供给和高效合理使用上。这是新能源替代传统能源发展的统一性。

在复杂性方面。传统能源与新能源之间具有竞争、替代和协同复杂关系。两类能源作为能源系统的有机组成，在资源占用、市场份额等方面就有突出的竞争关系，在生态环保方面具有突出的替代关系，在安全保障方面具有突出的协同关系。这是新能源替代传统能源发展的复杂性。

在长期性方面。传统能源和新能源经济社会功能不同实现路径，决定了新能源对传统能源替代的长期性。传统能源具备燃料和工业原材料“双功能”，风、光等新能源主要通过转化为电能，再通过提高电气化程度等途径发挥作用。电气化较容易实现对传统能源燃料功能的替代，但是能源的工业原材料功能涉及分子结构的改变，电气化很多时候是无法办到的。因此，如何实现工业深度电气化将是人们未来必须面对的长期问题。

以上也说明我国实现“双碳”目标，实现清洁低碳能源变革，不可能“一蹴而就”或“毕其功于一役”。

（3）在大力推进新能源基地式开发同时，我国应加快打破制约新能源分布式开发的体制机制“瓶颈”

由于整县屋顶分布式光伏发电试点开发面临屋顶产权、屋顶质量、用户信用与改造、电网接入等一系列问题，有非常高的开发和管理、运维成本等，后续风险和不确定性较高，因此，沙漠、戈壁、荒漠风光发电基地式开发模式，将是“十四五”“十五五”时期我国新能源增量的最大贡献者。这一时期，我国分布式发电也将会以规模化开发模式为主，加快开发建设，尽早形成规模效应，加快局部地区电源结构低碳化进程。因此，强调规模化开发是我国新能源发展的最大特点之一。

需要注意的是，当前我国绝大部分地区尚未形成对分布式新能源市场化发展的良好氛围与支持性条件。在补贴退出、市场监管效能有限情况下，分布式能源发展面临一个需要“以小博大”和具有“非典型性”的特点，发展难度较大，应该作为能源体制机制创新的“试验田”。

（4）挖掘可再生能源对农业农村发展的多重价值

风电、光伏发电成为满足农业农村用能需求、促进共同富裕发展的重要选择。农业农村与县域屋顶、产业园区共同构成了未来一个时期我国分布式可再生能源发展的三种主要场景，值得重视与深耕。农业农村用能转型应该重视能源与产业深度融合，突出各方利益共享，特别是要让老百姓得到实惠。

在东部农村地区发展分布式能源，应考虑土地资源复合开发利用的问题，重视地（水）下、地（水）面、地（水）上空间的立体开发，将“光伏+”与农牧渔业的简单复合，转变为涵盖绿色能源、水体净化、土地节约、有机物科学处置、种养殖业循环发展的绿色农业，实现农民、城市消费者、投资方等各方互利共赢。

未完待续。