解析《“十四五”现代能源体系规划》

近日，国家发展改革委 国家能源局联合印发《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《十四五规划》）。笔者将其与《能源发展“十三五”规划》（以下简称《十三五规划》）对比，形成对《十四五规划》的一些理解和认识。

（来源：微信公众号“先思录”作者：尹明）

一、两个规划在篇章结构、基本原则和主要目标上的比较

表1给出了《十三五规划》与《十四五规划》在篇章结构、基本原则和主要目标方面的对比。

表1.两个规划在篇章结构、基本原则与主要目标上的对比

对比两个规划，可以发现《十四五规划》有以下特点：

1.在整体思路方面，《十四五规划》的基本原则和篇章结构突出体现为“一条底线，一条主线和三个保障”。

“一条底线”：增强能源供应链稳定安全。

“一条主线”：加快能源绿色低碳转型。

“三个保障”：坚持创新，深化改革，扩大开放。

2.在主要目标方面，《十四五规划》有以下明显变化：

（1）在供给侧主要有以下变化。一是取消了能源国内自给率目标。可以预见，国际能源市场发展面临诸多不确定因素，处于深刻变革之中，加快形成我国的国际能源贸易话语权，没有一定的贸易量是不行的，因此，只要条件合适，多用多储备国际能源也是非常有意义的。二是用国内能源年综合生产能力目标替代了国内一次能源生产量目标。有生产能力备着，在国际供给不足和面临风险时，能够快速顶上，增加了能源安全底气和保障。三是增加非化石能源发电量比重目标。一方面风能、太阳能绝大部分都是通过转化为电能被利用，另一方面，这也是满足越来越多用户愿意使用绿色电能的必然。

（2）在消费侧主要有以下变化。一是取消了“能源消费总量”、天然气和煤炭消费比重和电煤比重目标。取消这些目标，与“十四五”时期新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制的政策相匹配。二是增加了电能占终端用能比重目标。电能是清洁的二次能源，提高电气化水平一方面与经济社会数字化智能化发展大势相匹配，另一方面，也是提高人民生活质量，特别是农村和偏远地区人民生活改善意义重大。

（3）在能源系统效率方面主要有以下变化。一是取消了煤电平均供电煤耗目标。煤电转型成为调节性电源，服务风电光伏发电，面临的一个巨大问题就是与调峰相伴随的煤耗猛增，设备利用小时数是下来了，可度电煤耗下降的难度也越来越大，更何况还有机组损耗增加等一系列问题。二是取消了电网线损率。三是增加了灵活性调节电源占比和电力需求侧响应能力目标。这两个新增目标是最大亮点之一。风光发电的大规模发展，需要各类系统灵活性资源的协同，这是系统思维在新能源发展上的体现，值得“点赞”。

二、两个规划在主要任务上的差异

表2给出了《十三五规划》与《十四五规划》在主要任务方面的比较。

表2.两个规划在主要任务方面的对比

对比两个规划的主要任务，有以下认识：

1、理解“十四五”我国能源发展主要任务，应紧紧结合我国能源发展的外部形势与内部情况

对比“十四五”和“十三五”规划的主要任务，有前者不如后者更清楚的感觉。笔者认为这与两个时期我国能源发展内外部情况紧密相关。“十三五”规划，重点围绕“四个革命，一个合作”能源安全新战略，偏重于任务部署和工作安排。当前，世界能源低碳化加速转型，能源国际贸易受到地缘政治等非传统因素深刻影响，数字赋能、技术赋能催生能源新发展形态，国内能源市场化改革进入“深水区”，“为什么改、为谁改、如何改”等一系列重大问题尚未形成统一认识，这些都从不同角度影响着我国能源“十四五”发展。因此，笔者认为，能源发展“十三五”规划是“任务部署导向”，“十四五”规划是“任务方向导向”。

2、理解“十四五”我国能源发展主要任务，应紧紧把握“一条底线，一条主线和三个保障”

（1）在“一条底线”（增强能源供应链稳定安全）方面。从战略安全、运行安全和应急安全三个维度，全面理解我国能源供应链稳定安全。战略安全保长远安全发展，运行安全保常态安全，应急安全保非常态下的关键区域、关键部门、关键行业等安全。“三位一体”，相互联系，相互影响。坚守这条“底线”，最重要的是要坚持“先立后破”，坚持“能源的饭碗必须端在自己手里”。

（2）在“一条主线”（加快能源绿色低碳转型）方面。首先是能源系统本身，源侧大力发展非化石能源、网侧构建新型电力系统、荷侧强化节能降碳，减少能源产业碳足迹。其次是能源地理空间布局，推进西部清洁能源基地绿色高效开发，提升东部和中部地区能源清洁低碳发展水平，加强乡村清洁能源保障，实施乡村减污降碳行动等。坚守这条“主线”，最重要的是要坚持在安全可靠基础上开展新能源对传统能源的替代，坚持新能源与传统能源的组合发展。

（3）在“三个保障”（坚持创新，深化改革，扩大开放）方面。一是坚持创新，增强能源科技创新能力，加快能源产业数字化智能化升级，完善能源科技和产业创新体系。二是深化改革，激发能源市场主体活力，建设现代能源市场，深化价格形成机制市场化改革，加强能源治理制度建设。三是扩大开放，巩固拓展海外能源资源保障能力，增强进口多元化和安全保障能力，推进能源变革与低碳合作，加强科技创新合作，推动完善全球能源治理体系，加强能源领域应对气候变化国际合作。

3、理解“十四五”我国能源发展主要任务，应紧紧结合我国“双碳”工作大背景

“碳达峰碳中和”是一场长期深刻的经济社会系统变革。在“双碳”目标要求下，能源与碳的关系、电与碳的关系、经济社会与碳的关系、人与碳的关系，都是我国乃至全球需要面对的全新问题，需要深入研究、深刻认识，形成共识。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《工作意见》）和国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》）等中央文件政策，对“双碳”背景下能源该如何发展都有深刻阐述和明确要求。《工作意见》提出加快构建清洁低碳安全高效能源体系，主要任务内容包括：强化能源消费强度和总量双控、大幅提升能源利用效率、严格控制化石能源消费、积极发展非化石能源和深化能源体制机制改革等。《工作方案》提出能源绿色低碳转型行动，主要任务内容包括：推进煤炭消费替代和转型升级、大力发展新能源、因地制宜开发水电、积极安全有序发展核电、合理调控油气消费、加快建设新型电力系统等。“十四五”时期作为“双碳”工作的起步期，同时也是打基础的关键期，“十四五”规划需要按照《工作意见》和《工作方案》等中央文件要求，回答好“控什么、怎么控；用什么、怎么用；改什么、怎么改”的问题。

4、理解“十四五”我国能源发展主要任务，应紧紧把握“现代”和“体系”两个关键词

与《十三五规划》主要针对能源自身发展，更多从能源品种和能源环节等角度规划发展、部署任务不同，《十四五规划》围绕现代能源体系展开。《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》“第十一章 建设现代化基础设施体系”提出构建现代能源体系。现代能源体系是我国现代化基础设施体系的重要组成，也是我国现代产业体系的重要组成。现代能源体系强调“现代”和“体系”两个关键词。“现代”就是“现代化”发展、“体系”就是“体系化发展”。

（1）对于能源“现代化”发展。我国能源发展面临着诸多非传统、紧急性的新问题，这要求我国能源发展能够适应新形势，通过技术、治理和市场等全方位创新，发现新规律，采取新路径和新方法、新模式加以应对和化解。能源“现代化”发展突出体现在以下方面：一是“第六章 提升能源产业链现代化水平”中，强调能源科技创新、能源产业数字化智能化发展等。二是推动构建新型电力系统，涵盖创新电网结构形态和运行模式、加快新型储能技术规模化应用和大力提升电力负荷弹性等多个新方向。三是将积极推动乡村能源变革作为一项重要新任务，涵盖加快完善农村和边缘地区能源基础设施、乡村清洁能源保障和实施乡村减污降碳行动。

（2）对于能源“体系化”发展。强调的是能源发展的规律性、整体性、系统性以及能源内外部属性之间的联系等。这要求谋划我国能源发展时，要多结合内外部形势、多采用“组合”思维和变革思想，促进东西部协调发展，促进不同能源品种协同发展，促进能源发展的经济、社会、生态等综合效益最大。能源“体系化”发展突出体现在以下方面：一是发展目标设定紧紧抓住了能源低碳转化成效、能源系统效率这两大类指标，将能源发展与经济发展、二氧化碳排放等作为一个整体考虑。二是能源供应链稳定性和安全性采用了战略安全、运行安全和应急安全三个维度。三是减少能源产业碳足迹，涵盖化石能源开发生产环节、能源加工储运环节和生态治理协同发展等全价值链。四是将增强能源治理效能做了体系化部署，涵盖激发能源市场主体活力、建设现代能源市场和加强能源治理制度建设。