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加快推进竞争性电力市场建设,为可再生能源进入市场销售和引入基于竞争的补贴制度创造条件。根据英国、德国等欧盟国家的经验,可再生能源参与市场才能更好促进技术创新,实现可持续发展。在竞争性市场中,可再生能源能够凭借边际成本低的优势获得上网电量保证。市场收入以上的部分通过绿证收入或市场溢价补贴解决。我国正在开展电力市场化改革,应尽早启动电力现货市场建设,为可再生能源参与市场创造条件,以市场化方式促进消纳。适应可再生能源比例的增加,及时调整或增加市场规则,使承担调节功能的传统电源获得相应收入,以市场化的方式促进资源配置。
加强总量约束和结构优化,提高补贴资金的使用效率。目前我国之所以会出现可再生能源发电补贴缺口大、消纳困难的局面,最主要原因是“缺乏补贴预算与发展规模约束”,“地方得利,全国人民买单”,补贴与规划、审批权脱节,导致各地不管电网消纳条件是否具备,竞相引入可再生能源发电项目。因此,解决问题的基本思路,应是“总量约束下的合理布局”,基于国情和“成本—收益”的比较,合理安排我国可再生能源支持的成本结构。补贴来自于对电力消费者征收的可再生能源发展基金,公共资金用于可再生能源的支持,应遵循效率(“资金花费相同,获得的可再生能源产出最大”或“可再生能源产出相同,资金花费最小”)原则。
——中央政府应首先加强支持资金和项目规划的统筹,严控集中式发电新建项目,重点支持“就近利用”为主的分布式可再生能源项目。
——对规模以上的风、光发电项目安装“储能”设施给予价格支持,以提高风、光发电的可计划性,降低风、光发电的系统集成成本,促进风、光电力消纳和储能产业的技术进步,进而形成储能与可再生能源的良性互动。
——将水电纳入可再生能源支持政策对象。水电也是可再生的清洁能源,且可靠性大大超过风、光发电。德国、英国水电资源少,碳减排、发展可再生能源只能靠补贴风、光等非水可再生能源。我国水电资源丰富,待开发的资源也还有很多,虽然成本大多较高,但比风、光还是低多了,特别是考虑系统集成成本后的综合成本。应借鉴英国水电发电绿证减半政策,将水电纳入可再生能源支持政策框架之内。我国尚有可开发的水电资源,在资金有限的条件下,国家对可再生能源的支持,显然应优先选择“支持成本低”的水电。
在可再生能源立项和资金支持中引入竞争机制。根据英国、德国的经验,固定电价支持力度大、效率低,适用于产业发展初期。强制配额可引入市场机制,但仍不能及时反映成本下降速度,不利于控制预算和规模。以竞争性招标为基础的市场溢价补贴,不仅可提高成本效率,而且可通过招标机制设计实现预算控制或规模控制。如英国以控制预算为主要目标,以开发商自行规划为基础,在预算约束下选择最具经济性的项目。德国以控制发展规模和技术路线为目标,以政府统一规划为基础,按具体项目招标。我国地域辽阔,由中央政府规划具体项目难度较大。可在确定中央财政年度资金预算或容量规模后,以固定溢价补贴为标的物进行招标。在现货市场建立以前,合约执行价格由所在地平均发电价格加固定溢价补贴构成,现货市场建立后,必须进入市场售电,按固定溢价和上网电量获得补贴。
近期,因尽快履行可再生能源标杆价的“退坡”规则,根据技术进步的程度,及时降低标杆价的水平,并考虑实施“固定补贴额+项目所在地可替代电源上网电价”的支持政策,以提高电价支持和补贴资金的效率。
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