解决我国未来电力等能源发展问题要用系统性思维

二、解决能源发展问题要有系统性思维

(一)坚持问题导向，强化顶层设计

各方面对正在进行的能源领域改革寄予厚望，希望能源领域的改革能进一步解放生产力，促进能源革命。一种倾向是把反垄断作为主攻方向，认为能源领域的改革只要引进竞争，充分市场化就可以实现绿色低碳发展，大幅度降低社会能源成本。但能源领域的改革进展并不顺利，一些问题不但没有解决，新的挑战却不断出现。下放项目审批权，带来了更大的投资盲目性。产能的普遍过剩，使竞争反而压制了新能源的发展。能源投资项目过多，拉高了能源成本，技术进步的效果被系统效率下降抵消。事实说明，从概念出发推动改革效果不好。能源领域的改革决不是一放了之，靠市场自由竞争就可以解决所有问题的，因此要坚持问题导向，弄清楚问题所在，找准方向目标、落实措施，要解决实施责任人和相关能力建设问题，通过改革来释放生产力。反垄断不能作为能源领域改革的中心目标，能源领域的市场化要配合能源国有企业的做大做优做强，调动现有能源企业的积极性;要考虑许多能源行业的技术垄断性以及资本的高度集中性;要放开市场、鼓励竞争并解决合理市场准入，投资系统优化和运行优化;要防止盲目投资、全过程监管等。能源领域改革的具体目标应该是促进节能优先，促进提高能源效率，促进能源结构调整，促进绿色低碳能源发展，实现能源系统的优化发展、可持续发展，同时降低能源系统成本，实现最小社会成本的绿色低碳转型。明确目标后，改革就要围绕如何实现目的来发现问题，找出矛盾和不足，针对问题施行一系列改革动作。

(二)合理确定规划目标，避免出现系统失误

可以说，过去较长一段时间，我国能源领域的发展是在一种高需求预期下的快速扩张。在这种预期下，各种类型的能源放开胆量尽量扩张，即使出现产能过剩，也不很在意，认为早晚会出现市场需求重新旺盛，早些投入风险可控，否则容易错失产业地位。在改革开放初期，能源供应不足是主要矛盾时，有较大的可行性，提高能源供应能力是主流，尽管也有系统优化不足的问题。但是能源的长期供需形势已经发生重大变化，再搞各种能源齐头并进已经过时了。已经带来了极大的系统浪费。能源项目投资巨大，动辄几十亿甚至几百亿元，不可能不顾市场需求先建项目，然后再竞争淘汰。世界各国在能源项目的准入方面都有十分严格的审批过程，对必要性的审查更是严格。

“十三五”规划期间，我们必须重视对能源需求的再审视，防止过多过早上项目;要坚持结构调整，推动清洁能源加快发展，尽可能促进绿色低碳发展，加快环境治理进度，尽早还人民绿水青山蓝天;要大力推进能源系统升级、供给侧结构性改革，避免无效投资和系统性浪费。

(三)加强宏观调控，避免恶性竞争

能源系统的问题，不是单纯打破垄断，交给市场，引进竞争就能解决的。我国能源市场巨大，各地资源条件和需求市场差别显著，需要更多的全局性优化设计。不少地方政府对世界和全国的能源形势缺乏总体概念，在保GDP增速，用投资拉动即期增长，把能源行业产值和税收留在本地的多重目标推动下，对上能源项目的投资冲动比较强烈。能源企业和各级政府还缺乏用于能源项目必要性和优化布局科学判断的必要工具，和适应市场条件的审批机制和有效程序。在各种能源之间已经出现市场竞争和必要替代的情况下，跨行业的综合评价能力就更为短缺。出现了许多不顾市场条件，单纯强调本地特殊情况，甚至是动用政治影响拉项目争投资的情况。

解决这种投资决策盲目性，一方面要加强顶层能力建设，加强国家和一些跨区域、跨领域的行业规划的科学性和执行力度。另一方面要加紧建设市场管理机制，包括行业自律机制、科学预测和优化能力、信息共享能力和机制、必要的公开评价机制、各种利益相关方的参与机制等等。放到下一级的一些审批权力，要先解决能力建设和过渡问题，不能推脱责任，放了再说。系统优化的问题往往需要上一级层次政策制定者从更加综合的层面做好宏观把控。从国际上的情况来看，欧洲多数国家直接制定国家能源发展战略，利用各种政策工具对能源发展进行调控。美国号称主张自由市场经济原则，但在能源问题上国家制定战略，引导市场从来就没有放松过，美国是世界上政府机构中能源部人数最多的国家;美国州一级能源管理和审批监管机构和能力都很强。发达国家的经合组织还成立了国际能源署，专门处理其能源政策协调和政策评估问题。可以说，能源可能是世界各国政府干预最多的领域之一。

(四)加强全局协调，避免局部失衡

我国地域广阔，能源资源分布和经济发展的地理分布多不重合，不同的能源类型在能源供给的时序性上也有差别，能源布局的优化不仅要考虑资源的分布，更要考虑不同能源品种的优化组合问题、能源发展和区域经济的合理发展的关系、不同能源输运系统的相互必选和优化问题，以及不同地区的能源发展策略问题。我们不但要鼓励地方政府按照国家的能源发展战略，制定符合本地特点的能源发展具体规划，国家还需要对能源结构调整的重大技术路线和经济政策，进行整体设计，支持绿色低碳发展，防止行业之间的盲目竞争，防止劣币淘汰良币，切实解决优先发展绿色低碳能源，加快调整能源结构，实现能源供应多元化发展。对跨地区的能源建设特别是电力输送项目，更要有力统筹，从系统优化出发，优化发展，优化调度，调整好利益关系，防止不合理地区封锁，盲目竞争。

三、我国能源中长期战略的实施路径

(一)坚持节能优先战略

坚持节能优先战略不但是确保能源安全的基础，更是提高经济竞争力，实现可持续发展的必经路径。坚持节能优先，首先要明确全社会发展目标和市场信号调整方向，制定最严格和先进的能耗标准。能源总量控制目标，应该起到制约不合理需求的作用，而不能作为能源供应能力必须达到的指标。用尽可能少的能源消费，支撑我国实现全面小康，支撑创新绿色发展。实际能够低于总量控制目标应该成为国家和各地争取的努力方向。我国工业节能潜力仍然很大，建筑和交通领域节能空间更是有许多尚未开拓的潜力。节能技术的开发应用，节能产品的不断创新和占领市场，是创造经济新动力，供给侧补短板的重要内容。应该从宏观层面引导投资总量和方向有效调整，通过开拓合理绿色低碳消费模式、高效能源转换和利用模式，用尽可能少得能源消费支撑我国实现工业化、城镇化、现代化。

(二)以低碳化为长期目标加快能源结构调整

目前我国能源结构中化石能源(尤其是煤炭)占比高，是影响我国生态环境、能源安全的关键问题。目前我国能源领域的过剩主要集中在煤炭产业链的过剩。从能源的长期发展目标来看，低碳、清洁能源是不足的。能源整体产能过剩一方面在一定程度上带来了系统资源的浪费，另一方面，也给我国能源结构低碳化调整带来了契机。

实现能源低碳化，首先要控制煤炭。必须下大力尽快控制盲目上煤电，除了极个别真正先进技术(例如251工程，700度高超临界)的煤电示范项目外，坚决制止以各种理由(包括上大压小，改造增能等)增加煤电产能。需要坚决停建、缓建一大批煤电项目，从现在煤电已经大量过剩的实际情况看，任何再投入都会造成新的系统经济损失，而不会有任何系统效益产生。从整个电力系统角度看，停建项目虽然有项目的损失，但全行业得到的利益肯定会高于局部的损失，有利行业健康发展。对于存量煤电项目，应逐步控制其发电生产，将产能让渡给清洁能源项目。

继续大力发展清洁能源，逐步提高我国清洁能源在一次能源供应中的占比。在发展规模上应当放开手脚，大力发展。核电在我国已经有几十年的发展历史，目前国内建设运营已经成熟，并已经开始走出去海外发展，从技术、经济、安全角度看，具备了大规模发展条件，在沿海厂址资源稀缺的情况下，内陆发展也成了必然选择;风电、太阳能代表着能源领域革命的主要方向，其优质性、先进性已得到公认，是实现低碳战略的必然选择，我国在较长的一段时间内要保持政策导向和投资强度。

(三)推动体制机制创新

在体制机制设置的初始阶段，就应明确目的——推进能源绿色低碳化，通过调整政策系统、价格系统以及市场化改革，建立现代能源体系，整体提高能源效率。

战略层面，应当明确绿色低碳能源增量的主体地位，科学和动态预测未来能源需求，避免投资浪费和无序竞争。

在运行机制上，要充分考虑环境治理的巨大经济成本，以及环境污染带来的巨大健康成本和社会代价，从源头治理，减少排放源。绿色低碳能源的环境外部性优势需要充分体现。要切实解决绿色低碳能源直接附加成本由用户负担的机制和实际操作问题。制止盲目错误投资的经济效益，可能比消纳绿色低碳电力的直接负担更大。风光水没有相应燃料和流动资金成本，核电充分上网的燃料附加成本也远远低于煤电，保障非化石能源电力充分上网，得到的系统经济效益肯定比保持火电运行时间得到的效益高。要创新合理利益分享机制，排除体制机制障碍，保证优质能源加快发展。可以通过电力系统碳排放交易机制的建立，逐渐把碳排放成本进入电力发电成本，促进发电企业的优化选择。实现清洁项目碳减排货币化、火电项目外部环境成本内部化，促进价值分配向绿色低碳项目转移，通过市场化手段实现能源供给低碳化。

总体来看，能源革命是一个涉及到多领域、多层级的系统工程，改革过程既要兼顾经济效益，又要兼顾环境效益，既要对产业现状有准确的判断，又要对未来的发展形势有合理的预期，需要改革者在充分利用市场调节作用的同时，加强整体把控和调节，确保实现改革目的。