新一轮电力体制改革的背景下 我国电力市场分阶段实施保底服务的建议

摘要：售电一直作为电网企业内部的业务而不独立运营。在我国新一轮电力体制改革中， 售电侧改革和最先放开的发电侧改革遥相呼应，将在售电侧强化竞争机制，成立售电公司， 允许民间资本进入，形成市场化的售电新机制。由于电力公司有向全体用户供电的义务，在改革的过程中，需要有售电商为没有选择售电商的用户提供售电服务，即保底服务。

在新一轮电力体制改革的背景下，结合保底服务相关理论，研究了保底服务的实施模式，并根据我国电力市场的实际情况提出了分阶段实施保底服务的建议。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：董军、薛贵元等）

第一节引言

自20世纪八十年代开始，以英美等国为代表的西方工业国家陆续进行了电力市场化改革。从改革的过程看，西方工业国家实行电力改革的做法基本都是对国有电力公司实行私有化（或公司制改组），拆分垂直一体化管理的电力公司，在发电环节建立竞争性电力市场，对输、配电企业实行规范、透明的监管，在售电环节逐渐允许大用户选择电力公司。国际电力市场存在四种模式：横向、纵向垄断的垂直一体化结构，单一买方模式，S售竞争模式(包括向大用户直接供电)和零售竞争模式。

电力市场的改革不一定经历全部四种模式，如阿根廷、英国、 澳大利亚和挪威都没有经历单一买方模式，而是直接进入趸售和零售竞争模式。我国电力市场现在处于要从单一买方过渡到趸售竞争的改革阶段。电力改革的内容主要为厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网，前两个已基本完成，剩下的即为输配分开和竞价上网。输配分开将通过输配电价改革推进，竞价上网则通过电能直接交易和售电侧改革实现，也就是“两头放开，监管中间”。由于已实现厂网分离，发电侧改革已经相对成熟，关键是要在售电侧 推进电力改革。所谓售电侧改革，就是放开售电侧形成竞争的市场，让所有用户都有选择权。售电侧的电力市场化有助于探索输配分开，加快形成输配电企业的成本规则，在输电、配电环节建立科学、规范、透明的电价管理制度，促进电网的公平开放。

电力改革中有一些问题会对经济、社会产生影响，包括如何处理售电公司和配电公司的关系，怎样实行交叉补贴，如何保证供电安全，如何应对价格上涨问题等。为了解决这些问题，进一步推动售电侧竞争，向电力用户和供应商提供有效的价格信号，从而提高整个电力市场的运行效率，保底服务逐渐得到重视。电力供应是一项基本服务，各国法律规定电力公 司有向全体用户供电的义务，因此，在电力市场逐步开放的过程中，需要有售电商为那些没有开放选择权的用户提供服务；在完全开放的电力市场中，也需要售电公司为那些不愿意选 择进入市场的用户或者找不到售电商的用户提供服务，这就是保底服务。

保底服务还有一方面内容是电力普遍服务，是以某种形式的补贴价格为低收入者提供电能。保底服务的出现使得用户什么都不做也能够在管制价格下继续享受该有的电力服务。其次，在竞争市场的发展初期，小用户既不会急于进入竞争市场，也不太可能享受更低的价格。因此，需要这样一种服务来确保这些用户能够得到电力服务。此外，保底服务还能避免低收入用户担心其因为用电量少受到区别对待甚至拒绝提供电力服务。

在美国、加拿大、北欧等国家和地区，保底服务已经以不同的模式得到了不同程度的实施。如在美国的缅因州，为了在一定时间内以最低的价格向居民用户和小商业用户提供保底服务，制定了各种服务合同的标准；马萨诸塞州所实施的保底服务只是由配电公司为那些未能从竞争供应商那里获得电力服务的用户提供服务，是一种狭义上的保底服务。欧盟一些国家也对保底服务都有明确的规定，如比利时，德国，丹麦，西班牙等，一般来说都是在用户没有或未能在电力市场中选择供应商的情况下才实施保底服务，但在希腊，保底服务适用于任何情况，即只要用户有需求，就要为其提供电力服务。

文献研究了美国各州的保底服务规则及相关的监管措施，指出不同的实施方式会对电力用户选择或更换供应商的行为及保底 服务的价格产生不同程度的影响。文献综述了欧盟多国针对保底服务给出的不同定义和适用情况，指出保底服务尤其是要确保服务对象中所谓的弱势用户（农村地区用户等）能够获得电力服务。

本文在第2节介绍了保底服务的相关概念和实施保底服务的基本要素,第3节则将保底服务模式分成四种类型,并以典型国家为例说明了这几种模式的具体实施方式，第4节结合了我国电力市场的基本特点，给出我国新一轮电力改革中售电侧保底服务模式的实施建议,最后一节总结得出的结论,以期从一个新的角度对我国电力改革产生更全面的认识,从而为我国的电力改革提供一个新的思路。

第二节保底服务相关概念

保底服务，在有些国家和地区，也被称为标准服务，默认服务，最后的供应商服务或基本电力服务。尽管在国际上也有些做法是将保底服务和这些服务相区分，如认为最后的供应商服务只包括那些在供应商不能履行合同时用户所接受的从竞争性售电商那里获得电力服务。而本文中的保底服务是指为那些所有在竞争市场中未能从供应商那里获得服务的用户所提供的电力服务。在这里，未能获得电力服务的情况包括用户没有选择供应商，用户未能获得竞争性电力服务，用户所选择的电力服务被终止或者所选择的售电商因为某种原因不能继续提供服务。并不是每个国家都对保底服务有明确的定义，但不管有没有这样的定义，保底服务都是存在的，当用户没有选择或找不到售电商或当售电商破产时为用户提供电能服务。

保底服务商，即提供保底服务的供应商，保底服务商通常由监管机构确定，可由电力公司中的售电业务部门提供，也可以通过竞争机制来确定保底服务商。如法国是由EDF提供保底服务，为确保公众利益，一方面要对零售商准入资格、服务行为、退出等实行严格管制，另一方面要通过保底服务机制或引入收容性售电商来确保每个用户能可靠地享受电力基本服务。欧盟大多数国家的保底服务商由监管者以招标方式确定，在市场开放到确定保底服务商的过渡阶段由原来的电力公司承担保底服务职能。

德国是由配电系统运行者找出本区域拥有最多用户的售电商，据此提出保底服务商建议，并提交政府部门批准，由这家拥有最多用户 的售电商作为保底服务商，服务期为3年。英国保底服务条款是售电许可证规定的内容之一，所有具有售电许可资格的售电商都可以被监管机构选择作为保底服务商。波兰是由监管机构 以招标的方式确定保底服务商，如果招标不成功，则由监管机构指定一家为期一年的保底服务商，在奥地利，每一个售电商都可以提供保底服务，在比利时，配电公司是保底服务商。在芬兰有一个供电义务规定，在每一个供电区域，市场份额最大的售电商有义务以合理价格 提供保底服务。电力重组中欧盟并没有要求产权分离，只要求法律性分离，所以有的国家是配电公司中法律性独立的售电部门作为保底服务商。

保底服务价格，是指用户为保底服务支付的电价，它可以是政府定价，也可以通过一个竞争机制（如招标）来确定，它可以作为用户比较和选择售电商的参考依据，保底服务价格应能够补偿保底服务商的所有合理成本，如风险管理，客户服务和客户获取成本等。另外，由于保底服务价格不能反映供应商提供电力服务的内部成本，有些地区，会通过政治或协商过程形成一个固定的保底服务价格目录，如美国的马萨诸塞州和宾夕法尼亚州。

保底服务机制是为了保障电力用户获得保底服务，规范保底服务商行为，同时保证电力市场稳定运行，由明确的保底服务机制设计原则、规范的保底服务内容和流程、以改善电力市场中的电力服务质量、促进技术进步和创新为目的的电力行业相关活动等一系列要素构成。

保底服务机制要解决的问题包括由谁来提供保底服务，如何确定保底服务价格以及服务过程中涉及的风险如何分摊等。

谁来提供保底服务

目前各国售电侧市场中，独立的售电商、从原来的电力公司分离出来的售电商、属于电力公司的财务或法律分离的售电部门等同时存在，为用户提供售电服务，允许用户选择售电商，同时一般一个供电区域有一个提供保底服务的公司，为没有选择售电商的用户提供售电服务。这个保底服务商一般是原来的电力公司分离出来的售电公司，但也有国家或地区是由监管机构通过招标确定保底服务商。在很多情况下，用户选择留在原有电力公司，新进入市场的独立售电商在与电力公司的竞争中往往不占优势。

通过招标确定保底服务商，有助于促进售电侧的竞争。这种模式不仅使得独立零售商能够实现规模经济，降低成本，更加高效地为电力用户服务，还能减轻用户对电力供应商的依赖性，消除供应商对用户用电行为的歧视或偏见。通过招标确定保底服务商还能确保保底服务价格合理并在一定程度上反映市场价格。由于电力公司不用提供保底服务，这就大大降低了电力公司对提供保底服务的资源需求，包括人力、系统等，间接降低用户的用电成本。

保底服务价格

任何一种保底服务机制都要求在确定服务价格时保障电力用户不受市场价格波动的影 响。目前，在所有实施保底服务的地区，服务价格的确定都是以一系列批发供应合同为基础 的，电力零售价格则是基于现货市场合同。为了减少电价波动，合同所规定的价格的持续时间一般在12个月到36个月之间，在这个时间长度以内价格不变。

保底服务过程中的风险分摊

由于对提供保底服务的模式和价格的确定有一些管制和规定，服务过程中涉及的风险也 存在不同的分摊方式。如美国的马里兰州规定电力批发供应商在某一个固定的电量水平下承 担电价风险，一旦用户负荷电量超过了预定的电量水平，就由电力公司负责提供超过预计水 平的电能，电价风险就转移到了用户身上。在新泽西州，则由批发供应商承担全部的电量风险 和电价风险。而在宾夕法尼亚州，根据批发供应商承担的风险水平不同，将保底服务分成几种类型。区域电能合同签订的合约期限是一年，因此在合约期内没有电量风险，现货合同则将一部分电价风险传递回给客户，固定价格合同则使得批发供应商在合同期内承担所有的电量风险和电价风险。

本文作者为董军,薛贵元,李荣。董军,薛贵元,李荣均属华北电力大学经济与管理学院。