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我国电力市场化改革的回顾与展望

北极星售电网  来源:中国电力企业管理  作者:叶泽  2018/9/30 11:15:42  我要投稿  

北极星售电网讯:改革开放40年来,我国电力工业取得了举世瞩目的伟大成就。许多学者从不同角度总结了我国电力工业发展的经验,有些经验客观地揭示了具有中国特色的电力工业发展规律,为今后电力工业高质量发展指出了方向。在借鉴和总结这些经验的基础上,笔者认为我国电力工业发展的经验必须放在中国特色社会主义市场经济体系建设的大背景下去认识和概括,从某种意义上讲,改革开放40年来我国电力工业发展的历史就是逐步探讨和进行国有自然垄断行业市场经济体系建设的历史,目前中国电力工业取得的成就从深层次看是电力工业市场化改革的结果。

(来源:中国电力企业管理 ID:zgdlqygl 作者:叶泽)

40年电力工业市场体系建设历程

电力工业整体上是典型的自然垄断行业,自然垄断行业在市场经济体系下主要以政府管制的形式体现。政府管制与计划经济虽然都强调政府的作用,但是在方式上有根本的区别。政府管制强调规则的作用,计划经济强调个人决策价值;政府管制的精神是法制经济,而计划经济的实质是人治经济,因此,政府管制是市场经济体系下政府对自然垄断行业或企业管理的特殊形式,而计划经济则属于完全不同的计划经济制度。20世纪80年代以来,国外对电力工业进行纵向分离重组,把发电和售电环节纳入市场竞争的范围,而将输电和配电保留在自然垄断领域,维持传统的政府管制形式。

目前许多文献把改革开放以来我国电力工业发展分为三个阶段,即集资办电阶段,政企分开阶段和市场化改革阶段。表面上看,我国电力工业只是在第三个阶段才开始市场化改革。其实,如果正确理解自然垄断行业市场经济体系的特殊性,以上三个阶段其实都是市场体系建设或市场化改革阶段,只是内容上有所不同。

运用市场价格机制动员资金解决电力供应短缺阶段(1978~1987年)

1978年改革开放初期,随着社会主义市场经济改革的深入进行,我国经济发展呈现高速发展的态势,产生了强劲的电力需求,并造成了持续而严重的电力短缺。针对这个问题,当时的解决办法无非是增加中央政府电力建设投入。但是,在国民经济长时间停滞之后,各行各业都对资金有强烈需求,而且当时开放程度不高,引入国外资金相对有限。进一步分析,电力工业资金密集,资金缺口非常大。因此,中央政府实际上不可能独立和集中解决资金投入问题。在这种情况下,1985年国家出台《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,提出了集资办电政策,期望地方政府、个人和国(境)外企业投资建设电厂。表面上看,集资办电仅仅只是投融资政策的变化,还有市场主体的开放,实际上,如果市场主体不能获得利益,仅仅有开放的政策还是不能吸引资金,真正起作用的政策是与集资办电配套的还本付息电价政策。当时国家对还本付息电价政策并没有规定统一的还本付息年限,各省在集资办电过程中,根据电力短缺程度不同,对还本付息年限实际上就是电价做了非常大的差异化选择,有些电厂的还本付息年限是5年,这样,还本付息电价水平较高,有些电厂的还本付息年限按10年计算,这样,还本付息电价水平相对较低。与此同时,中央投资电厂的还本付息电价年限至少按20年计算。这样,形成了当时一个特有的电价现象,即电价水平高低与电厂的所有制有关,电厂私有化程度越高,电价水平也越高。笔者曾经做过统计,1999年全国平均上网电价174.03元/ 千千瓦时,按经济类型把电厂分为国有、集体、联营、股份制、中外合资、中外合作、与港澳台合资、与港澳台合作、外资9种形式,相应形式电厂的平均上网电价分别为159.68、203.45、249.88、232.80、309.70、246.08、307.26、304.55、665.28元/ 千千瓦时,最高电价是最低电价的4.16倍,也就是说,当时的资金动员本质上是通过高电价实现的。当商品供不应求或短缺时,价格上涨,这是市场规律。按照这个思路理解,“集资办电”运用了最基本的市场价格机制,只不过当时不敢明确提出来。因此,电力工业市场经济体系建设从改革开放初期的集资办电时期就已经开始,并且已经形成了计划经济与市场经济并存的“双轨制”。

市场主体塑造阶段(1988~2014年)

以“集资办电”形式体现的电力市场改革取得了明显的成效,同时也坚定了政府在电力工业中建立市场经济体系的决心和信心。政府决定扩大市场经济改革的范围,目标是在整个电力工业中建立市场经济体系。在这个背景下,政府首先开始了政企分开改革,塑造市场竞争和政府管制的市场主体,然后实施“厂网分开”等,为发电企业参与市场竞争奠定基础。

政企分开改革的时间集中在1988~2001年。1988年华东等五大区域联合电力公司成立,由能源部直接管理;同时在各省成立了省电力公司,由能源部和省政府管理。1991年五大区域联合电力公司改组为五大区域电力集团,负责各区域电力的生产、建设与经营。1993年国务院撤消能源部,重组电力工业部。1997年成立国家电力公司,与电力工业部同时运行,电力工业从形式上实现了政企分开。1998年电力工业部被撤销,国家电力公司承接了电力工业部所管的全部资产,作为国务院出资的企业独立运营,电力工业正式从中央层面实现了政企分开。1998年国务院出台《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》,开始各省电力工业政企分开改革试点工作;2001年全国大部分省份完成了电力工业政企分开改革,电力企业基本具备了接受政府管制的主体条件。

考虑到2002年国家正式启动电力体制改革后至2014年时期,电力市场改革除厂网分开外并没有取得实质性的进展,笔者把这个时期也纳入市场主体塑造阶段。2002年,国务院出台关于电力体制改革的5号文件,按照确定“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的原则,将原国家电力公司一分为十一,成立国家电网、南方电网两家电网公司和华能、大唐、国电、华电、中电投五家发电集团和四家辅业集团公司,为发电侧市场塑造了市场主体。

市场化改革阶段(2015年至今)

在总结2002年以来电力市场竞争改革长期停滞不前教训的基础上,2015年中共中央、国务院出台新的关于深化电力体制改革的九号文件,核心内容可概括为“三放开、一独立、三强化”,即有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立,规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。同时,在电力市场改革方式上作了重大调整,即中央政府出政策,省级地方政府组织实施。许多省份结合电力供求情况,大力推进以售电市场竞争为核心的电力市场改革,电力市场交易品种多样化,交易机制结合我国电价政策实际呈现明显的中国特色,市场交易范围和主体数量扩大化,尤其是市场交易规模大幅度增加,2017年约占全国交易电量的26%。电力市场交易促进了风电、光电等新能源的消纳,降低了电价,市场机制在优化配置资源中的决定性作用日益体现。

电力工业市场体系建设的伟大成就

从市场体系建设和改革的角度看,我国电力工业发展的成就主要有以下三个方面。

初步形成了协调运行的计划(管制)+市场的“双轨制”。电力工业具有公用性、资金密集、网络化生产、产供销同时等技术经济特征,这些特征决定了在电力工业中完全采用市场竞争机制会出现失败,完全采用计划经济体制又会出现效率损失。事实上,由于这方面的原因,国外电力工业体制不仅经常发生变化,而且在不同国家甚至相同国家不同地区也表现出很大的差异性。改革开放前,我国电力工业完全采用计划经济体制,随着社会主义市场经济体系建设,国家充分认识到电力工业的特殊性,对电力工业采取了逐步引入市场经济制度的改革,形成了目前具有中国特色的以计划经济与管制经济体制为主,市场经济体制为辅的“双轨制”经济体制。在具体运行方面,计划经济与管制经济主要瞄准电力工业的公用性和基础性目标,而市场经济侧重于资源配置目标和效率目标。实际运行过程中,两种体制有矛盾和适应的过程,比如可再生能源的消纳,从无条件的全额消纳到规定利用小时内的全额消纳和剩余部分的市场消纳,充分说明了两种体制协调运行的形成过程及有效性。从目前我国电力工业的适用性、安全性和经济性分析,目前我国电力工业的“双轨制”是中国特色社会主义市场经济体系的有机组成部分。

运用市场机制优化了电力供应保障机制和电源结构。电力供应保障机制体现在两个方面,既不能供不应求,因为缺电损失太大;也不能供过于求,因为资金密集导致过剩的生产能力损失也很大。国外电力工业以私人投资为主,政府总是担心出现短缺,市场机制设计首先关注激励容量投资,如设计容量市场等。改革开放以来,我国电力工业在运用市场机制方面主要取得了三项成就:

第一,在改革开放初期运用市场机制迅速解决了电力供应短缺问题,比中央政府投资电厂高4倍的电价吸引了各种资本进入,短期内不仅迅速解决了短缺问题,甚至还出现了脆弱性的过剩,以至中央政府不得不规定三年内不再批准新的常规火电项目。

第二,运用市场机制改善了电源结构。改革开放以来,由于电力需求不足等因素,我国电源主要以常规火电为主,虽然有优先发展水电的政策,但是由于投资大、工期长等原因,水电开发相对于资源储备而言,优先地位并没有落实。20世纪以来,国家开始关注能源生产革命,出台了可再生能源补贴政策,实际上也是运用价格机制引导可再生能源开发,使我国可再生能源装机容量和发电量迅速增加,2000年,我国风电装机仅有30多万千瓦,2010年突破4000万千瓦,超越美国成为世界第一风电大国。

第三,运用市场价格机制控制电力生产能力。2015年新电力体制改革以来,国家经济发展速度相对降低和产业结构调整导致电力需求增长速度降低,我国电力生产能力开始出现新的过剩。在这种情况下,国家没有出台2001年时的项目审批管制政策,而是充分利用电力市场改革机会,总体上以降低电价的方式传递减少投资的信号,各省电力市场竞争中的市场主体直接以降价报价等,相比于集资办电时期通过提高电价吸引投资,目前通过降价控制投资,已经产生了较好的效果。

建立了电力工业技术进步机制。电力工业也是技术密集型行业,建立和完善技术进步机制的效果也能反映电力工业运行的健康程度。改革开放以来,我国发电和电网领域技术进步作用十分明显。主要表现在:第一,高参数、大容量发电机组比例大。以火电机组为例,改革开放初期,我国只有为数不多的20万千瓦火电机组,30万千瓦火电机组尚需进口,2017年底单机100万千瓦及以上容量等级的火电机组容量占比达到10.2%,30万千瓦、60万千瓦及以上机组分别占火电总装机容量的34.7%和34.5%。第二,电力能效水平持续提高。1978年全国供电煤耗471克/千瓦时,电网线损率为9.64%,厂用电率6.61%。改革开放以来,受技术进步,大容量、高参数机组占比提升和煤电改造升级等多因素影响,供电标准煤耗持续下降。截至2017年底,全国6000千瓦及以上火电厂供电标准煤耗309克/千瓦时,比1978年降低162克/千瓦时,煤电机组供电煤耗水平持续保持世界先进水平;电网线损率6.48%,比1978年降低3.16个百分点,居同等供电负荷密度国家先进水平;全国6000千瓦及以上电厂厂用电率4.8%,比1978年降低1.81个百分点。第三,多项电力技术达到世界领先水平。改革开放40年来,我国电力技术走出了一条引进、消化吸收、再创新的道路,电力技术自主创新能力和装备国产化水平显著提升,目前多项自主关键技术跃居国际领先水平。首先,火电技术达到世界领先水平。超超临界机组实现自主开发等项目实施,使我国火电生产技术在高效、清洁、低碳方面达到国际领先水平。其次,电网技术水平整体处于国际前列。掌握了具有国际领先水平的长距离、大容量、低损耗的特高压输电技术,使之成为我国大范围资源优化配置的重要手段。最后,清洁能源发电技术达到了国际先进水平。水电、光伏、风电、核电等产业化技术和关键设备与世界发展同步。中国水电工程技术挺进世界一流,形成了规划、设计、施工、装备制造、运行维护等全产业链高水平整合能力。

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