电改形势下我国供电营业区制度相关问题研究 有配网运营权的售电公司应划定单独的供电营业区

1996年开始实施的 《电力法》  明确的供电营业区制度实施至今已有二十多年，随着我国电力事业的发展和电力体制改革政策的出台和实施，对立法中供电营业区制度的相关规定进行了调整。电力体制改革是对原有体制机制的调整，同时，需要通过立法形式对改革成果进行固化。

一供电营业区制度的内涵与意义

1供电营业区制度的内涵

供电营业区制度是我国《电力法》、《电力供应与使用条例》、《供电营业区划分及管理办法》等法律法规中供电营业区相关规定的总称。其主要内涵包括以下几个方面：

供电营业区实行许可登记制度

根据《电力法》第二十五条第三款规定，省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。同时，《电力法》第六十三条、《电力供应与使用条例》  第三十八条对违反许可登记范围进行供电营业的行为的处罚进行了规定。

供电营业区域内，供电营业机构的唯一性

电力供应与使用条例》 第八条、《供电营业区划分及管理办法》 第二条明确规定了一个供电营业区内只准设立一个供电营业机构，  且供电营业机构只能在供电营业区内向用户供电，实行“独家经营”。

供电营业区内供电企业承担相应社会责任与义务

供电企业与电力用户之间是供用电合同关系，依照《民法通则》等法规规定，供电企业应依照合同约定，享有相应权利，承担相应义务。但是，《电力法》从保护社会公共利益角度出发，对供电营业区内的供电企业明确规定了诸多法律强制义务，主要包括：

强制缔约义务

强制缔约是指依照法律规范，对某些民事主体施加的与他人缔结合同的义务，非有正当理由，该民事主体不得拒绝订立合同。供电营业区内供电企业承担强制缔约义务，即，供电营业区内的供电企业对所有电力用户无法定事由不得拒绝供电。

持续、安全供电义务

但是《电力法》对供电营业区内的供电企业履行供用电合同过程中的，应保持供电的持续性。

特定情况下的义务

供电企业作为关系国计民生的供电服务企业，法律对其赋予了抢险救灾、执行计划用电和有序用电等特定义务。

2设立供电营业区制度的意义

供电营业区制度设立以前，我国电力工业仍然存在用不上电、买不起电的状况，电网发展滞后于发电建设，电网网架薄弱，系统稳定问题仍然比较突出;电网输送容量低，线损率高，特别是农村电网的线损率畸高。此外，城市电网设备老化，超期服役，更新改造任务重，农村电网也急需改造。我国电网在其发展过程中，形成“国家大电网与地方小电网”并存，自由扩展、延伸的特点，电网交叉、网中套网、重复建设的现象日趋严重。电网的无序发展不仅违背电网发展的客观规律，严重危及电网的安全运行。针对当时我国电力事业发展状况，《电力法》中明确施行供电营业区制度，具有重要意义。

有利于避免电网的重复建设，提高电网建设资金的使用效率。 一个供电营业区内只有一家供电企业，有利于防止电网建设中跨营业区盲目投资，避免电网重复建设。

有利于保障安全供电。供电营业区制度的实施有利于强化电网规划和建设，加强先进技术的运用，保障电网安全。

有利于提高供电服务质量，保护电力用户的合法权益。供电营业区制度明确了供电营业区内供电企业的强制缔约义务、持续供电义务等，切实有效保护了电力用户的用电权。宏观层面来说，《电力法》  设立供电营业区制度有利于解决当时电力发展特别是供电领域中存在的诸多问题，加强对电力事业这一涉及国计民生行业的管理，使电网的发展更好的服务于经济社会发展。

二电改新形势下供电营业区制度有关问题分析

1供电营业区制度应存续

(1)供电营业区制度符合电力发展内在规律要求。从物理属性看，电网具有自然垄断属性，供电营业区与电网无法物理分割，  一个区域一张网一个经营主体，是符合电网运营管理规律的最优安排。

(2)电力管理仍须保障电网有序建设、电力的可靠供应、用户的用电权益。如果废除供电营业区制度，无序竞争将会导致跨越原有供电营业区的电网重复建设，造成资源浪费;交叉无序供电状态将严重危及电网运行安全;  供区内多个配售电主体将导致电力普遍服务的义务主体责任无法落实，用户用电权得不到保障;抢险救灾、有序用电等社会责任由于市场主体的多元化，将难以落实。

(3)供电营业区制度是电改政策的重要内容。改革配套文件明确要求避免重复建设、防止交叉供电，确保电力供应安全可靠，要求有关主体承担安全供电、保底供电和普遍服务义务，并承担相关社会责任。供电营业区制度总体符合改革政策要求。

2不能用“配电区域”替代“供电营业区”

(1)存量配电区域范围无法界定。配电区域可分为存量配电区域和增量配电区域。根据《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(发改经体[2016]2480号)规定，增量配电区域可界定为  “110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网，不涉及220千伏及以上输电网建设，……”所覆盖的区域。因此，增量配电网的“配电区域”在地域范围上是相对明确的。但是，对存量部分的配电投资业务未放开，且“输电”与“配电”缺乏明确的法定界定标准，存量配电网的“配电区域”在地域范围上无法予以明确。

(2)两个定义的角度不同。“配电区域”是开展配电业务的区域，其侧重从“配电”这一电力业务角度形成的一个地域概念。供电营业区是指向用户供应并销售电能的地域，其强调的是向用户提供电能，其直接连接和服务的对象为电力用户，是从服务电力用户角度通过立法形式明确的一个法定概念。

(3)电改配套文件沿用了“供电营业区”概念。在电改政策中，“供电营业区”概念反复使用。

(4)供电营业区概念在现有立法中使用，为大众所接受，保留该概念有利于立法的延续性。

3有配网运营权的售电公司应划定单独的供电营业区

(1)《关于推进售电侧改革的实施意见》  明确了拥有配电网运营权的售电公司在供电营业区内与电网企业拥有相同的权利义务。由此可见，社会资本投资增量配电网拥有配电网运营权的售电公司，对其划定单独的供电营业区是改革政策的题中之义。

(2)改革政策明确了拥有配电网运营权的售电公司应履行供电营业区制度确定的有关义务。《有序放开配电网业务管理办法》  规定了其履行安全可靠供电、保底供电和社会普遍服务等义务。《国家能源局关于对拥有配电网运营权的售电公司颁发管理电力业务许可证(供电类)有关事项的通知》规定其应具备履行电力社会普遍服务、保底供电服务和无歧视提供配电服务义务的能力等。

(3)符合权责对等要求。拥有配电网运营权的售电公司是其配电区域内唯一的配电网运营权主体，开展售电服务的同时，降低了电网企业的市场份额，根据权责对等原则，应承担相应义务。综上，对有配网运营权的售电公司应划定单独的供电营业区，其条件为：

该区域的配电网为增量配电网;

配电网有社会资本投资;

售电公司对该配电网拥有运营权。

值得注意的是，单独划定供电营业区必须与该售电公司的配电区域范围一致。

4保底供电服务

保底供电义务主体必须具有供电服务能力。根据电改政策  “同一配电区域内只能有一家公司拥有该配电网运营权”之规定，如果保底、普遍服务义务主体无相应的配电网运营权，  则无法履行保底和普遍服务义务。而拥有相应的配电网运营权的主体实际上就是该供电营业区的主体。根据《售电公司准入与退出管理办法》第二十一条规定，电网企业为拥有配电网运营权的售电公司提供再保底。  这是电网企业对非供电营业区内用户承担保底供电责任的特别规定，其前提为由电网企业接收配电业务，同时也应获得该供电营业区。

保底供电服务在电力法等法规中并未规定，因电改政策尚未明确保底的具体程序、条件等，建议暂不入法。如入法，则应明确有配电网运营权的售电公司是其供电营业区内的保底供电义务主体，只有在特定情况下，电网企业才对不能承担保底义务的有配电网运营权的售电公司的电力用户承担再保底义务。

5电改形势下供电营业区制度须完善

应调整供电营业机构的唯一性要求

当前电力体制改革的政策要求  “放开两头”，允许同一供电营业区内多家售电公司的存在，因此《电力法》第二十五条第一款之规定应予以调整。建议将《电力法》第二十五条修改为“电网企业、拥有配电网运营权的售电公司在批准的供电营业区内开展配电业务。  ”

明确界定“电网企业”“供电企业”概念

电改政策明确市场主体包括各类发电企业、供电企业(含地方电网、趸售县、高新产业园区和经济技术开发区等，下同)、售电企业和电力用户等。在现行立法及电改政策中，电网企业、供电企业概念仍不明晰，需要通过立法形式予以确定，以准确使用。  建议将“电网企业”界定为“电网企业是指拥有输电网、配电网运营权(包括地方电力公司、趸售县供电公司)，承担其供电营业区保底供电服务的企业。”将供电企业界定为：供电企业是指拥有输电网或配电网运营权，可开展售电业务的企业，供电企业在其供电营业区范围内承担保底供电和普遍服务义务。