深度|拥有配电网运营权的售电公司权属纠纷怎么解？

 一、山西行政区域内成立配电网经营权售电公司的特殊要求

2015年3月，中共中央和国务院印发新一轮电改纲领性文件——《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称9号文)，成为时隔12年后中国电改再起步的标志。本轮电改推进两年以来，电力市场化已成为业内共识。其后国家发改委及国家能源局等部门联合印发6个电力体制改革配套文件要求各省人民政府按照执行。依据以上文件，全国各试点省份大力推进电力体制改革，出现了百家争鸣百花齐放的局面。山西作为首批地方电改领头羊的省份之一，为进一步加快推进输配电价改革、电力市场建设等八大重点改革任务落地落实，已出台了多个实施方案，其间山西省内规定的关于具有配电网经营权的售电公司的特殊准入条件，引人关注。

山西省人民政府2016年7月29日出台《山西省人民政府办公厅关于印发山西省售电侧改革实施方案的通知》，对拥有配电网经营权售电公司的准入条件作出了规定。比较国家能源局《售电公司准入与退出管理办法》中规定的拥有配电网运营权售电公司的条件，山西省内要求由“省级政府电力管理部门”确定供电营业范围并颁发供电营业许可证。换言之，在山西省行政区域内成立具有配电网经营权的售电公司除了按照国家能源局《售电公司准入与退出管理办法》的要求办理“电力业务许可证(供电类)”，还应按照山西省级政府电力管理部门(即省经信委)的要求办理“供电营业许可证”。针对此特殊准入条件，有什么特别之处?首先可参考一下国家能源局及其他相关省份关于成立配电网经营权售电公司的具体条件。

二、国家能源局及各省成立配电网经营权售电公司的条件

国家发改委、国家能源局在2016年10月12日出台的《售电公司准入与退出管理办法》中明确规定，“拥有配电网运营权的售电公司应按照有关规定取得电力业务许可证(供电类)”。

重庆市出台的《关于重庆市售电侧改革市场主体准入与退出的指导意见》规定，“拥有配电网经营权的售电公司需取得电力业务许可证(供电类)”;《福建省售电侧改革试点方案》规定，“拥有配电网经营权的售电公司应取得电力业务许可证(供电类)”;《浙江省售电侧改革试点方案》规定，“拥有配电网经营权的售电公司应取得电力业务许可证(供电类)”;《华北区域电力市场内蒙古电力多边交易市场主体准入和管理办法》规定，“申请配电网经营权的售电公司必须获得电力业务许可证(供电类)”;《安徽省电力市场主体准入退出管理实施细则》(征求意见稿)规定，“拥有配电网经营权的售电公司还应取得供电类的电力业务许可证”。

由此可见，按照国家发改委、国家能源局及国内大多数省份的文件规定，成立拥有配电网经营权的售电公司取得电力业务许可证(供电类)即可，因该许可证件需要在国家能源局的派出机构办理，只需向国家能源局派出机构申报颁发，均无需再重复申报取得供电营业许可证。

三、山西成立配电网经营权售电公司特殊要求的溯源

我国1995年出台的《电力法》第二十五条第三款规定“省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》”。2015年4月全国人大常委会针对此条中关于工商登记前置审批的规定进行修改，删除“先证后照”程序，规定工商行政管理部门不得以《供电营业许可证》作为颁发营业执照的前提，但是并未取消《供电营业许可证》。

2013年7月国务院颁布了《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》(国发[2013]27号)，该决定中明确电力业务许可证核发的审批权下放，并要求“与供电营业区的设立、变更审批及供电营业许可证核发整合为一项行政许可，下放区域能源监管机构”。自此“供电营业许可证”被整合为“电力业务许可证(供电类)”，由国家能源局派出机构全面接管。而后2015年国务院再次出台《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)中再次明确“电力业务许可证”颁发部门为国家能源局。

2016年2月在山西省政府上报国家发改委和国家能源局的《山西省电力体制改革综合试点实施方案》第五点“推进售电侧改革试点先行，逐步放开售电侧市场准入，健全购电交易机制。”第三条中规定“社会资本投资增量配电网控股的，在取得供电业务许可后即拥有配电网运营权，在供电营业区内拥有与电网企业相同的权利，并切实履行相同的责任和义务。”需要注意的是，在上报的“方案”中对社会资本拥有配电网运营权的要求是拥有“供电业务许可”。而此处的“供电业务许可”并没有进一步明确是“电力业务许可证(供电类)”，还是“供电营业许可证”。就此，山西省内根据《电力法》相关条文和《山西省电力体制改革综合试点实施方案》，要求山西省配网经营的售电公司需要再办理“供电营业许可证”。

四、成立配电网经营权售电公司特殊要求的溯源探究

通过上述文件的对比，能源监管部门与地方电力主管部门对于电力业务许可行政审批的权属纠纷已表露无遗。国家能源局及其派出机构是依据国发[2013]27号、国发[2015]62号、电力体制改革的文件及《售电公司准入与退出管理办法》，要求配电网经营权的售电公司办理“电力业务许可证(供电类)”。地方电力主管部门按照《电力法》的规定，要求拥有配电网经营权的售电公司办理“供电营业许可证”。

从法律位阶的角度分析，《电力法》由全国人民代表大会常务委员会审议通过，而国发[2013]27号是国务院制定的规范性文件，显然《电力法》的效力更高。但是，从行政审批实践角度分析，国发[2013]27号文件要求各省人民政府遵照执行，按照国家简政放权的大政方针，电力业务许可证核发的审批权下放，已“与供电营业区的设立、变更审批及供电营业许可证核发整合为一项行政许可，下放区域能源监管机构”。从各省的电力业务许可审批实际要求可见一斑。值得注意的是，国发[2013]27号或许意识到了有关法律规定与“取消和下放的行政审批”存在冲突。在该文件中提到了“国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定……”。只可惜电力法修订遥遥无期，相关规定冲突也无从协调解决。

由此可见，“电力业务许可证(供电类)”与“供电营业许可证”两个行政许可冲突在于旧的高位阶法律未及时修订，新的政策指导规范性文件出台后效力不高，针对同一行政许可的法律政策规定表述不一，尤其是行政许可审批单位不一致造成的尴尬境地。

五、浅谈权属纠纷的解决方案

山西省内拥有配电网经营权的售电公司需要重复办理完成“电力业务许可证(供电类)”与“供电营业许可证”两个行政许可，显然不同于国家规定的准入程序和准入条件，给相关企业增加了负担，影响了山西省售电市场的活力，不利于售电侧改革的落地。笔者在此浅谈权属纠纷解决方案。

一是山西省地方电力主管部门应尽快修正相关准入条件，推进售电侧改革符合国家规定落地山西。国务院在2013年和2015年分两次均在国发[2013]27号和国发[2015]62号文明确电力业务许可证核发为国家能源局，要求各省人民政府、各部委遵照执行。参考国内大多省份，地方电力主管部门应对与国家电力体制改革及配套文件精神不一致的政策进行调整，使地方规定和国家规定保持一致。对增量配电业务，除项目核准和《电力业务许可证(供电类)》核发外，不应再实施其他行政许可，避免给增量配电网运营企业的准入造成混乱，增加审批人的重复申报负担，影响政府公信力。

二是地方政府与部门之间规范性文件冲突应协调解决。

鉴于国家和山西省内均未对地方政府与部委之间规范性文件冲突如何解决做出明确规定，针对山西省人民政府办公厅印发实施的《关于印发山西省售电侧改革实施方案的通知》与国家能源局《售电公司准入与退出管理办法》相关内容规定不一致，可参考《法规规章备案条例》第十五条规定“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关”进行协调解决。

三是加快推进《电力法》修订相关规定已迫在眉睫。随着新一轮电力体制的改革推进，电力法制建设滞后的不适更加凸显，实施20年的《电力法》修订进展缓慢，在一定程度上制约着电力体制改革，对此已由人大代表多次建议“电力行业的健康发展必须依靠完善的法律法规作为保障，加快推进《电力法》修订。”应由国务院依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定，或是针对具体条款出具解释说明，从而达到行政许可的权责统一，避免行政相对人的重复申报及审批资源浪费。

综上所述，为进一步推进电力体制改革的方案，激发企业活力和创造力，转变政府职能、简政放权，按照能源局《售电公司准入与退出管理办法》的要求办理“电力业务许可证(供电类)”更切合当下实际，符合国家简政放权的大政方针，有利于山西电力体制改革大局出发，为售电侧改革树榜立标。

(作者：山西中吕律师事务所电力与能源建设投资部逯尧律师)