【深度】积极化解电改试点中的困难和矛盾

党的十八大以来，习近平总书记分别阐述了改革的战略思维、辩证思维、法治思维、系统思维、底线思维和创新思维，形成了推进全面深化改革的重要认识论和方法论。去年底国家发改委、国家能源局发布的《电力发展“十三五”规划（2016~2020年）》很好地体现了战略思维、创新思维的应用，而法治思维、底线思维则与电力系统历来强调的制度规则意识和安全管理意识密切相关，这里不作赘述和展开。本文仅探讨应用系统思维和辩证思维来分析当前我国电力市场化改革试点进程中遇到的新情况、新变化，并提出需要协调处理好的几个矛盾关系。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年3月24日第10期

作者：中电联行业发展与环境资源部副主任游敏

系统思维是指把事物作为一个具有内在有机结构的系统整体来观察，是从系统和子系统、子系统和子系统、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象的一种思维方法。辩证思维则是从事物内部受对立面统一规律支配的矛盾运动、变化及各个方面的相互联系来进行考察事物，以便从本质上系统地、完整地认识对象，进而通过发挥人的主观能动性来促进事物向有利于人们期望的方向发展。

电力系统是一个开放复杂的系统，也是国民经济的重要组成部分。深入推进电力体制改革，必然牵动电力行业与国民经济其他部门的关系变化，引发电力系统内部各子系统之间产生新的相互作用和相互影响方式。因此，应用系统思维和辩证思维，分析电力系统内外部组织结构及其关系、过程和演化的模式与逻辑，对积极促进电力系统市场化改革十分必要！

一、处理好中央政府与地方政府的利益关系

当前我国电力体制改革正与行政体制改革中的简政放权和国民经济供给侧结构性改革相伴而行。一方面中央管电职能部门将火电、可再生能源审批权下放，实施“三放开、一独立、三强化”的市场化改革，使地方政府拥有更大的电力投资审批权和新的资本投资、资产配置机遇；另一方面贯彻落实“三去、一降、一补”的供给侧结构性改革任务，中央与地方政府都面临如何与电力改革协同推进，处理好诸多需要统筹兼顾的现实性难题。

从目前电改试点的情况看，由于系统分析和整体推进存在不足，导致相关配套措施滞后。一些地方把“去产能”人为地扭曲成压低“风电、太阳能”发电小时，不仅违反了现行的国家可再生能源政策，造成弃风、弃光的投资浪费，也不利于风电和太阳能的长远发展；一些地方在试点过程中由于过快放开火电计划电量，竞价过程中出现0.14元/千瓦时的火电报价（原来火电标杆电价大都在0.3元/千瓦时以上），新能源增量部分也出现4分/每千瓦时等无序和过度竞争问题。

一些地方把“降成本”操作成单纯的降电价，结果反而让一些落后淘汰的产能得以继续生产，而实际上由于高载能产业自身也存在产能过剩，结果不仅影响了电力行业的合理利润，本地的经济也未能得到有效的增长；同时一些地方还把审批权下放当成增加火电项目投资、增加地方GDP和财政收入的机会，依然增加火电项目投资，导致产能过剩更加突出，也使更大范围内的跨省、跨区资源优化配置难以得到落实。

电力是资金技术密集型产业，更是国民经济的重要基础产业。电量电价是构成许多行业企业的重要成本要素，所以推进电力改革，必然涉及国民经济运行的方方面面。如其审批权下放，导致一些地方政府基于自身的资源和利益进行“电源结构优化配置”和相关财税利益调整，进而导致跨区、跨省资源配置及其利益协调难度加大，要求在风电资源区配套建设风电设备企业也容易造成重复建设。

由于本轮改革涉及的市场电量、电价调整央企占比较大，而电力用户多为地方企业，因而中央与地方利益的调整实际上成为改革机制、规则和政策博弈的重要内容。从目前试点的情况看，由于市场交易规则由地方政府制订，一些地方政府出于自己的利益考虑，在推进改革过程中不同程度上出台有利于地方利益的规划、规则和机制，诸如倾向性地维护地方发电企业利益，出现新增配电网都由地方企业投资、指定销售用户、无序放开央企占大头的计划电量、片面降低发电与输配电价等情况。这些都给央企电网和发电企业的经营环境造成较大影响。又如去年遇到电力需求下降、遇煤价飞涨，交易电量电价下降幅度过大，导致央企火电板块整体出现亏损，影响火电企业可持续发展的同时，也影响中央财税收入。

电力改革中暴露出的中央与地方的利益调整关系，归根结底离不开财政与税收利益的协调，它和国家财税体制改革有关。同时也涉及国资委国有资产保值增值和考核机制的设计与调整，以及央企内部对下属企业的考核管理与调整问题。因此，要树立全国一盘棋原则，统筹兼顾，做好全国电力规划与各省电力规划的有效衔接和刚性约束，在加强对各省交易规则审核的同时，注重有序放开计划电量，不断完善送出与受电省在调峰补偿、交易品种设计和系统辅助服务等方面的市场机制。

调整和完善国有企业内部适应电力市场的考核与管理机制，进一步加强电力监管，避免由于地方政府的行政干预而导致市场分割，以充分发挥市场在跨省、跨区电力资源配置中的作用，促进和保障可再生能源的上网消纳。进而为电力行业实现“四个革命”和全面落实“十三五”规划目标打下坚实基础。

二、处理好电力系统内部不同市场主体之间的利益关系

电力市场化改革不仅涉及不同市场主体的利益调整，同时还涉及整个电力系统内部的结构调整。如不同电源结构之间围绕市场机制运行而发生发电量、上网电价、发电小时、参与辅助服务等交易方式与系统运行方式的变化。而电源与电网也围绕电力规划、电力调度、交易机构和市场边界重新确定而产生新的利益关系模式。因此，需要结合我国电力发展的历史沿革、不同地方资源禀赋和国家规划与产业政策的导向，系统分析，做好配套机制、规则、制度的整体设计，才能有效地促进我国电力系统尽快地适应市场化的运营模式。

1.处理好清洁能源与火电之间的矛盾关系

当前我国推进电力市场建设面临的突出矛盾是火电依然是主力电源，而清洁能源发展则是未来的战略目标，同时系统调峰能力又普遍不足。仅就水火电关系来讲，我们在水电大省调研得到的情况是：为了保证清洁能源水电上网，火电发电小时急剧下降，但在枯水期火电仍然是电力系统不可或缺的电源甚或是主力电源。因此，对丰水期水电替代火电发电，给予火电企业一定的政策保障或补贴，在鼓励提高水火替代电量的同时，对纳入电力电量平衡序列的火电机组实施“两部制”电价是市场发育过程中的客观需要。同时，在实施火电“两部制”电价的基础上，根据系统安全运行和电力电量平衡需要适当安排计划电量，继续保留“火火替代”、“水火替代”等发电权交易方式作为过渡机制也是十分必要的。

关于风电、太阳能发电参与电力市场，一方面大力发展清洁能源是国家产业政策的要求，需要一定的补贴以促其发展；另一方面，也必须考虑现实的调峰、消纳与价格补贴费用的承受问题。目前，国家规定：弃风率超过20%、弃光率超过5%的省份，暂停安排新建风电、光伏发电项目；同时对不同区域的风电、太阳能发电小时做了最低的保障性收购，对超过保障小时的鼓励参与市场竞价。这为可再生能源发展和原来作为主力电源的火电确定了较好的利益平衡过渡机制。

电力是工业的先行，在我国电力工业建设发展过程中，因地制宜历来是一个重要原则。也因此一些电源企业尤其是地方水电企业存在很多政策的历史沿革和路径依赖问题。比如自供区电量电价的特殊性问题，还有一些担任灌溉和航运任务，具有公共服务职能的发电企业一直享受特殊的上网电价政策，一些在电力系统中扮演调峰和电压支撑的电源也同样如此。这些电价在计划经济体制内往往由电网企业收购支付，并分摊到系统内的整体用户承担。还有建设征地、移民安置补偿标准、环保水保要求不同，大小水电企业、径流式电站与有库容电站等的水电成本不同，这些成本因素在电力市场化转型过程中同样是不能忽视的。

因此，循序渐进，考虑好政策的延续、补偿资金的来源和企业过渡期间适度的承受能力是培育市场形成有序、有效竞争的重要内容。尤其在市场统一价格出清的模式中，应该充分考虑由于电源装机大小煤耗不同、企业折旧计提时间不同、电源性质不同、国企考核因素调整等具体情况。如果纯粹以价格优势决定出清，而没有系统考虑企业历史的政策沿革和现实成本等实际情况，往往会出现休克疗法，导致火电与可再生能源发展的冲突，引发市场的无序、无效竞争。