放开发用电计划：预期中有突破——专访中国电机工程学会能源专委会委员、资深电力专家陈宗法

7月20日，国家发改委、能源局联合下发《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。文件下发后，受到社会各界的高度关注，并被媒体解读为电力市场化改革加速的重要信号。为此，本刊记者就《征求意见稿》的相关内容专访了资深电力专家、中国电机工程学会能源专委会委员陈宗法。

陈宗法认为，《征求意见稿》从总体上来说有调整、有变化，是对电改9号文和电改6个配套文件的细化。《征求意见稿》进一步明确了电改的时间表和路线图，使得电改更具操作性。在以下四方面有了新的突破：一是明确了2017年3月15日之后投产的煤电机组不再安排计划电量;二是不受电压等级限制，鼓励引导电力用户参与市场交易;三是加快非煤电机组参与市场交易，鼓励纳入优先发电机组(包括大型水电、核电)积极参与市场，开展直接交易;四是适时取消目录电价，推进电价机制改革，加强市场监管。

而从发电行业业内人士的角度看，《征求意见稿》并没有太超出我们的预期，文件也没有明确执行范围。由于本身处在征求各方意见的阶段，其正式文件如何出台还存在不确定性。尽管新电改推进情况复杂、困难重重，但我对市场化电改前景是充满信心和乐观的。正如前几年进行的大用户直购电改革，起步阶段同样是举步维艰，试点几年后才得到了行业和社会的认可。作为行业内人士，我最主要的建议是，不要把电力企业仅仅当作被改革对象对待，应该是积极参与新电改的一个重要主体，应充分调动电力企业的积极性，充分发挥电力企业的主体意识。

电力市场化改革提速早有预期，多重因素叠加导致煤电发展过快

《中国电力企业管理》：为什么国家发改委、国家能源局在这个时候发布《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》?

陈宗法：我认为《征求意见稿》的出台主要是以下四个方面的考虑。

一是党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标，但在深化改革的过程中，一些专家学者认为改革出现了空转、打滑、阻滞。而电力体制改革又是国家全面深化改革的重要组成部分，中央专门派出了督查组，要求加快电力市场化改革的步伐。

二是2015年3月15日中央下发电改9号文后，电改在各地试行，电改红利得到释放。据国家发改委在例行新闻发布会上发布的消息，近两年全国电价下降向全社会整体让利1500亿元，尤其是工商用户实实在在地享受到了电改的红利。但广大电力用户对改革成果仍有更大更高的诉求。

三是2015年11月26日，国家发改委出台了电改6个配套文件。但是，配套文件仍不太具体，进入可操作阶段更有必要进一步细化，进一步明确电改的路径和时间表，使电改各项政策能够真正落地。

四是我国电力供应普遍过剩，有的区域出现了绝对过剩;尤其是当前煤电过剩矛盾更加突出。希望通过加快市场化改革步伐，化解煤电过剩产能。

基于上述四方面的原因，国家发改委和国家能源局出台这样一个《征求意见稿》，目的是要增加直接交易、市场电量份额，加速电力市场化改革落地。这是深化电改关键性的一步。

《中国电力企业管理》：如何看待这样一个文件?

陈宗法：《征求意见稿》发布后，媒体传递出的信息是电力市场化改革大大加速了，这是主流观点。但是，作为电力业内，尤其是发电企业，心里早有准备，并没有太超出我们的预期。在发电企业来看，电力市场化改革是大势所趋，这只靴子迟早是要落地的。《征求意见稿》的出台，有突破、有调整、有变化，但总的来说基本符合预期。根据现有的电改文件精神，2016年直接交易电量占工业用电量30%、2018年工业用电全部放开，2020年商业用电全部放开。由此我们估算，2016年市场电量占比为30%左右，2018年市场电量占比为65%左右，到2020年市场电量将占到80%左右。市场电量逐年提升是必然趋势，也在广大发电企业的预想之中。

《中国电力企业管理》：当前,一边是煤电发电利用小时持续下降,一边是煤电装机并未明显减速,其原因是什么?

陈宗法：近几年来,煤电装机出现了反弹，我认为主要有以下五方面的因素。

一是2011年以来，电煤价格持续下滑，煤电边际效益上升，煤电成为发电企业的盈利中心，客观上刺激了煤电的加速发展。

二是煤电项目审批权下放地方政府后，同时加上国民经济增速普遍下降，地方政府为了稳经济、保就业和增税收，寄希望于多上能源电力项目，以此来拉动地方经济增长。

三是发展多多少少有惯性作用。发电企业虽然经历了电煤市场的洗礼，但是并没有经历过电力市场竞争的残酷性，电厂发电和卖电不需要考虑市场。近两年来，电力供需普遍平衡，局部地区出现绝对过剩。五大发电集团关注到了电力过剩的危机，控制了发展速度，占全国的装机比重从2010年开始连续5年出现了下降。但是，其他发电主体，尤其是地方能投公司、社会民营资本仍然处在快速扩张期，而政府部门对这类发电主体的调控影响力又较弱。

四是煤电清洁发展转型成为大势所趋，政策调控的力度层层加码，煤电发展空间越来越小。正因为如此，发电企业希望抓住煤电发展的最后机遇期，借此搭上煤电发展的末班车，同时实施煤电超低排放、超低能耗。

五是国家没有出台统一的电力规划，政府对五大发电集团以外的投资主体的影响力不大。近几年来，地方及社会民营投资主体的新装机速度并没有减下来。

综上所述，多重因素叠加导致了近年来煤电发展速度过快。下一步，随着电力市场化的推进，有的区域已经开始了电源项目招投标制的试点，煤电发展将逐步走上理性轨道。

电力市场化改革有新突破科学应对煤电机组投产小高峰

《中国电力企业管理》：《征求意见稿》有哪些新的突破?

陈宗法：《征求意见稿》我认为主要有以下四点突破。

第一个突破是《征求意见稿》的第六条，不再安排新投产机组发电计划。对2017年3月15日后投产的煤电机组，各地除优先购电对应电量安排计划外，不再安排其他发电计划，通过市场交易获得的发电量不再执行上网标杆电价。而9号文只是提出，鼓励新核准的发电机组积极参与电力市场交易，其电量尽快实现以市场交易为主。没有规定时间节点，也比较笼统。由此看出，《征求意见稿》对新投产煤电机组实行市场电量和市场电价的时间节点规定明确，这样对新增发电机组的影响很大。从长远看，实行市场电量和市场电价对控制煤电发展速度、抑制煤电发展规模具有积极意义。但是，从短期来看，反而会刺激煤电发展的速度和规模。煤电企业为了享受最后的计划电量和上网标杆电价，正在建设的煤电项目有可能缩短工期，抢在2017年3月15日前投产，这样就可以搭上计划电量的末班车。近年风电项目的发展就是典型的例子。当然，也不是所有机组都能做到，合理建设工期有自身的客观规律。这一点，必须引起各级政府的高度重视，进行科学引导和严格监管;各发电企业也要吸取过去煤炭、钢铁产能严重过剩的教训，以行业利益为重，力求做到电力供需的基本平衡。