地方碳市场与全国碳市场协同创新发展初探

自“十二五”（2010年）开始，碳强度下降目标正式成为我国五年发展规划的约束性指标。2011年10月，国家发改委启动我国碳交易试点工作，选择北京、上海、天津、重庆、深圳、广东、湖北（五市二省）作为碳交易试点省市，开始我国地方碳市场的探索。2021年7月，全国碳市场鸣锣开市，共纳入火电行业2162家企业、45亿吨配额。自此，我国形成了地方碳市场和全国碳市场并存的局面。随着“双碳”目标相关工作的逐步深入，碳市场对“双碳”目标的贡献和助力成为社会各方关注的焦点话题。在此背景下，我国地方碳市场和全国碳市场并存的现实也成为社会各方关注的焦点之一，其核心问题是“在并存现实下如何发挥地方碳市场和全国碳市场协同创新的功能，为全国和地方碳减排工作提供最大助力。”笔者就上述问题，从碳市场关联性、差异性，以及地方碳市场和全国碳市场如何协同创新三个方面提出建议。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” 作者：葛兴安）

地方碳市场和全国碳市场的关联性

地方碳市场和全国碳市场秉承推动企业绿色低碳转型的共同使命，在机制设计、管控对象、价格信号等方面存在较强的关联性。

机制设计

地方碳市场自2011年开始筹建，2013年开始陆续启动，经历了我国碳市场从无到有的过程，在碳市场的法律基础、碳排放监测、报告与核查体系（MRV）、配额总量设定和分配方法、交易制度安排与信息化平台建设、抵销机制和履约机制设计、市场运行管理、碳金融创新等方面不断填补国内空白，积累了丰富的经验。全国碳市场在地方碳市场8年探索尝试的基础上不断推陈出新，设计适合全国碳市场的法律制度、总量设定、配额分配、信息系统、抵销机制、监督管理等机制安排，但总体来看，全国碳市场的机制设计仍然大量借鉴地方碳市场的经验、吸取地方碳市场的教训，特别是在配额分配方法、MRV标准体系和市场运行管理等方面尤其明显。这种机制设计上的关联性将有利于地方碳市场和全国碳市场的协同创新。

管控对象

除北京和深圳两个碳市场以外，其他地方碳市场的管控对象主要以电力、钢铁、水泥、建材等传统高耗能、高排放行业为主，且传统高耗能、高排放行业管控对象的配额规模占据地方碳市场的绝大部分，这也是北京和深圳两个碳市场管控的配额规模在地方碳市场名次落后的原因。而按照全国碳市场的设计，地方碳市场纳入管控的传统高耗能、高排放行业也是全国碳市场的管控行业。目前全国碳市场将电力行业纳入管控后，原先在地方碳市场纳入管控的电力企业已经进入全国碳市场，不再受地方碳市场的约束。因此，随着全国碳市场管控范围的不断扩大，地方碳市场管控的传统高耗能、高排放行业将脱离地方碳市场，进入全国碳市场，这将大幅降低地方碳市场的管控数量及配额规模。而管控数量，尤其是配额规模的大幅降低将对地方碳市场产生较大影响。

价格信号

全国碳市场启动至今，价格始终稳定在40～60元。这个价格水平大约为地方碳市场平均价格的两倍。地方碳市场和全国碳市场价格水平的极大差异，必然对碳市场的交易参与者产生心理影响。全国碳市场的高碳价水平将提高地方碳市场的交易参与者对地方碳市场价格水平的心理预期，并潜在影响地方碳市场的交易参与者的交易行为。2021年下半年大部分地方碳市场碳价水平的大幅上涨，受此心理影响的可能性很大。因此，虽然地方碳市场和全国碳市场在管控对象上完全脱钩，但在碳价格信号的关联上是不可避免的。

地方碳市场和全国碳市场的差异性

地方碳市场和全国碳市场既存在上述关联性，也存在较大的差异性，主要体现在地域范围、未来管控对象、机制灵活性等方面。

地域范围

地方碳市场服务的地域是地方省市，全国碳市场服务的地域是全国。从全国碳市场的角度，碳市场的设计要充分考虑碳市场对不同行业、不同地域管控对象的减排措施、经营成本和成本转嫁等方面的影响，通常要求碳市场设计更加平衡、更加包容。从地方碳市场的角度，地方省市之间存在能源结构、产业结构、贸易结构和生态环境等较大的差异性，地方碳市场的设计可以更好地从本省市的实际需要出发，以完成本省市的环境保护、能源和碳强度约束性指标为主要目标，创新发展的空间更为广阔。

未来管控对象

按照目前全国碳市场的设计，未来主要的高耗能、高排放行业将全部纳入全国碳市场，留给地方碳市场纳入的管控对象将以制造业、建筑业和交通业为主。管控对象的变化将对地方碳市场产生较大的影响，主要表现在以下三个方面：一是管控对象的数量可能增长较多，对行政管理的成本提出挑战；二是单个管控对象的碳排放量将大幅降低，对参与碳市场的驱动力产生影响；三是地方碳市场总体配额规模可能大幅下降，对地方碳市场的流动性带来冲击。

机制灵活性

未来，全国碳市场将覆盖全国碳排放主体的行业和企业，覆盖的配额规模大、纳入管控的企业体量大，体制机制的稳定性要求通常压倒灵活性要求，碳市场主动创新的风险大。而地方碳市场规模更小、市场反应更加灵敏、碳市场主动创新的风险小，因而可以探索制定更加灵活的市场机制。

地方碳市场和全国碳市场

协同创新的困难和建议

地方碳市场和全国碳市场协同创新，既存在一定的难度，也具有较大的空间。

协同创新的困难

推动地方碳市场和全国碳市场协同创新，目前存在以下现实障碍：

一是地方碳市场的存在年限未定。按照2021年3月30日生态环境部《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）>意见的通知》的规定，“本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。具体步骤和办法由国务院生态环境主管部门制定。”按照此规定，国务院通过《碳排放权交易管理暂行条例》后，地方碳市场将逐步纳入全国碳市场，纳入的节奏由生态环境部确定。在此情况下，地方碳市场继续存在的时限不确定，将严重影响地方碳市场的创新发展。

二是全国碳市场纳入其他高耗能、高排放行业的节奏未定。全国碳市场纳入其他高耗能、高排放行业，必然对地方碳市场产生较大的影响。在全国碳市场未确定纳入节奏的情况下，地方碳市场考虑未来将纳入全国碳市场的管控行业在市场机制优化完善和创新发展方面，存在设计和操作难度。

协同创新的建议

地方碳市场和全国碳市场协同创新存在较大空间，机制创新性、互补性较强，能够为全国和地方省市实现“双碳”目标提供助力。为充分发挥地方碳市场和全国碳市场协同创新的主动性、积极性和首创性，建议如下：

一是充分肯定地方碳市场在推动地方减排发挥的作用，明确地方碳市场在未来全国碳交易体系中的位置。通过8年以来的实践，地方碳市场既证明了在本地减排目标实现、绿色低碳理念倡导、节能低碳产业促进方面发挥的积极作用，也为全国碳市场的建设提供了碳市场机制设计参考、碳市场参与者的能力培育以及碳交易理念的接受等方面的重大支撑，地方碳市场的作用应当得到肯定。面对“双碳”目标新形势，各省市正积极扛起主体责任，为实现本地区的“双碳”目标不懈努力。碳市场作为低成本、长动力的减排机制，将在各省市减碳工作中发挥更大的作用，尤其是在各省市碳达峰后的减排过程中发挥更加积极的作用。因此，建议参照资本市场“主板—创业板/科创板/新三板”等多层次资本市场的设计体系，明确地方碳市场在全国碳交易体系中的地方属性，和全国碳市场共同构成服务不同管控对象和地区的碳交易体系。

二是尽快明确其他高耗能、高排放行业纳入全国碳市场的时间安排。通过明确全国碳市场纳入其他行业的时间安排，地方碳市场能够在管控对象调整、市场规模变化和制度设计变更方面掌握主动权，减少创新难度。

在上述困难得以解决的情况下，地方碳市场可以在以下方面和全国碳市场产生协同创新的效应，具体建议如下：

一是地方碳市场可以根据本省市碳达峰的时间节点，做好将地方碳市场从目前强度型碳市场向总量型碳市场转变的准备。我国地方碳市场和全国碳市场目前均为强度型碳市场，而国际碳市场主流为总量型碳市场。与强度型碳市场相比，总量型碳市场在控制碳排放总量、低成本减排效果、促进绿色低碳技术和产业发展方面的作用更强。随着各省市碳达峰目标的提出，部分地方碳市场在本省市碳达峰年份确定的情况下，将具备从强度型碳市场向总量型碳市场转变的条件。而全国碳市场在我国碳达峰的前提下也需要逐步向总量型碳市场转变，这无疑为全国碳市场提供了极为有益的借鉴。

二是地方碳市场可以根据高耗能、高排放行业纳入全国碳市场的节奏，转向纳入制造业、交通业和建筑业碳排放大户，补充全国碳市场管控范围的不足。德国2021年新启动的国内碳市场可作为借鉴。在欧盟碳市场自2005年开始纳入电力、钢铁等行业的情况下，德国决定自2021年开始启动其国内碳市场，纳入交通业和建筑业，以补充欧盟碳市场未将上述行业纳入管控的不足，实现更大力度的减碳目标。未来地方碳市场可在全国碳市场管控范围以外的行业中探索建立碳市场，既是对全国碳市场的有益补充，也有利于本省市“双碳”目标的实现。

三是地方碳市场可以继续完善和探索更多的配额有偿分配方法。配额分配方法向有偿分配过渡是全球碳市场的共性要求。目前全国碳市场尚未开展有偿分配，地方碳市场除广东碳市场以外也仅有少量尝试。未来可以鼓励地方碳市场更多地开展配额有偿分配的探索和实践，在此基础上总结经验和不足，为全国碳市场开展有偿分配提供借鉴。

四是地方碳市场可以开展更多的碳金融创新实践。从全国碳市场开市以来的碳金融创新来看，地方碳市场的碳金融创新在全国碳市场有较好的应用场景，例如配额或者CCER抵质押贷款等。因此，可以鼓励地方碳市场继续开展碳金融创新，例如碳市场的MRV机制如何服务管控企业的绿色融资等。

五是地方碳市场可以开展跨境碳市场创新实践，特别是粤港澳大湾区碳市场。粤港澳大湾区绿色发展是国家战略目标，粤港澳大湾区碳市场的建设有利于为粤港澳大湾区绿色发展提供统一的抓手和平台，与粤港澳大湾区的绿色金融实践相互补充、相互促进，能够极大增强粤港澳大湾区绿色低碳发展的动力，实现我国碳市场与境外碳市场在一定程度上的互联互通，为全国碳市场走向全球探索道路。

本文刊载于《中国电力企业管理》2022年03期，作者系盟浪可持续数字科技（深圳）有限公司副总裁兼首席咨询官