高耗能行业阶梯电价呼之欲出

近日，国家发改委等12部门发布的《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》（下称《通知》）提出，为进一步巩固工业经济增长势头，做好预调微调和跨周期调节，推出包括财政税费、金融信贷、保供稳价、投资和外贸外资、用地用能及环境政策在内的一系列政策措施。其中在保供稳价政策中，《通知》提出，整合差别电价、阶梯电价、惩罚性电价等差别化电价政策，建立统一的高耗能行业阶梯电价制度，着力发挥电价杠杆作用。

差别电价、阶梯电价、

惩罚性电价应用场景各异

差别电价政策于2004年出台，最初以抑制高耗能行业盲目发展、缓解煤电油运紧张局面、促进经济结构调整和产业技术升级为目标，根据国家发改委发布的《产业结构调整指导目录》，将电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6类高耗能行业划分为限制类、淘汰类行业，执行每千瓦时用电0.02元和0.05元的加价。2006年，我国将黄磷、锌冶炼2个行业纳入差别电价政策范围，限制类和淘汰类行业加价标准分别提高至0.05元和0.2元；2010年进一步提高加价标准至0.1元和0.3元。

惩罚性电价政策是对能耗（电耗）超过限额标准的企业和产品执行的电价加价。2010年，国家发改委印发的《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》要求，对能源消耗超过国家和地方规定的单位产品能耗（电耗）限额标准的产品实行惩罚性电价，超过限额标准1倍以上的比照淘汰类电价加价标准执行；超过限额标准1倍以内的由地方相关部门制定加价标准。与差别电价相比，惩罚性电价主要有3个不同：指定实施的行业范围不同；与能耗（电耗）直接挂钩，而非通过参考《产业结构调整指导目录》与能耗（电耗）间接挂钩；地方被赋予了制定加价标准的部分权利。

阶梯电价加价既不固定在单一标准（不同于差别电价），地方政府也不参与标准制定（不同于惩罚性电价），而是与能耗（电耗）直接挂钩的、具有全国统一标准的、呈现阶梯式特征的差别化价格制度。从2013年起，电解铝、水泥、钢铁3个行业先后出台了阶梯电价政策。2021年，我国进一步完善电解铝阶梯标准，加大执行力度，并尝试形成与非水可再生能源利用水平挂钩的动态加价标准。

目前在差别化电价中，电解铝企业仅执行阶梯电价；水泥企业除部分实施差别电价外，其他均执行阶梯电价；钢铁企业分别执行差别电价和阶梯电价（不重复执行）。3类企业都不再执行惩罚性电价。

差别化电价政策持续完善

近年来，差别化电价政策不断完善，主要有以下特点：

政府在推行差别化电价的同时，着力限制地方性优惠电价出台。高耗能行业往往是地方经济增长的重要动力，地方政府在落实差别化电价的过程中易出现“边加价、边优惠”的问题。差别化电价的发展史，也是限制地方优惠电价的规范史。其实，早在2006年差别化电价政策形成初期，国家就开始着手规范；2010年，国家发改委印发的《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》，坚决制止地方自行出台优惠电价措施。

差别化电价政策执行力度逐步加强。在差别化电价执行过程中，通过提高限制类和淘汰类产品加价标准，一定程度上促进了产业结构调整。同时，国家出台并修订电解铝阶梯电价政策，将起始用电的阶梯标准从2013年的13700千瓦时调低至2021年的13650千瓦时，并要求到2025年调低至13300千瓦时，政策执行力度不断加强。

执行标准由主要与技术类型、生产规模等挂钩变为与能耗（电耗）挂钩。从惩罚性电价政策实施开始，高耗能行业就与能耗（电耗）建立了直接关联性，尤其是电解铝、水泥、钢铁3个行业的阶梯电价坚持了这一方向，契合我国能耗双控的发展趋势。

参考碳排放要求制定加价标准。2021年出台的电解铝阶梯电价政策，首次将加价标准与非水可再生能源利用水平挂钩，随着电解铝企业使用非水可再生能源电量占比提升，阶梯电价加价标准相应降低。这契合了从能耗双控向碳排放双控（强度与总量）转变的趋势。

差别化电价有与电力市场交易衔接的趋势。在最新的电解铝阶梯电价规定中，对缴纳加价电费不及时、节能目标未完成的企业，限制其进入电力市场开展交易。按照电网企业代理购电政策要求，这些企业代理购电价将按1.5倍执行，惩治力度进一步放大。

差别化电价执行范围持续动态调整。国家发改委表示，对于执行居民电价的单位参与虚拟货币挖矿的，将研究加征惩罚性电价。

统一高耗能行业阶梯电价好处多

国家在促进工业经济平稳增长的政策中提出建立统一的高耗能行业阶梯电价制度，至少将发挥3方面的积极作用：

可整体建立起分档标准动态调整机制，改变过去执行标准落后于生产实际的状况，为差别化电价发挥杠杆作用提供基础。通过对标先进能耗、碳耗标准，建立逐渐趋紧的分档标准，促使高耗能企业加大节能减排技术、资金投入，降低单位产品能耗、碳排放，发挥价格杠杆倒逼产业转型升级的作用。

可对加价执行标准进行系统性优化，进而对高耗能企业生产成本产生重要影响，以强化差别化电价的杠杆作用。根据不同高耗能行业的承受能力等因素，重新设置阶梯加价标准，避免政策“隔鞋瘙痒”，使加价后的生产成本成为高耗能企业生产、发展的决策变量。

进一步规范电价秩序，让差别化电价规则更加清晰，严肃电价执行。全部执行国家统一出台的阶梯电价后，可避免因政策繁多造成地方自行制定优惠电价的问题。同时，明晰差别化电价制度后，资本在投资高耗能项目时将有更清楚的政策参考。

展望未来，科学确定分档标准和加价标准是制定高耗能行业阶梯电价的核心工作，需深入行业内部开展大量研究。同时，高耗能行业阶梯电价政策与减排要求挂钩时，既要保证政策能适用不同行业，又要确保条款可被清晰理解、数据可被准确监测、机制可被切实执行。此外，高耗能企业的自备电厂落实阶梯电价政策需配套强有力的监管措施，并配合前沿技术实施常态化监测。

（作者系国网能源研究院财会与审计研究所电价室主任）