加快理顺输配电价结构 清除实现“双碳”目标的绊脚石

“加快理顺输配电价结构”，成为近期政策文件的热词。

那么，输配电价结构为什么这么受重视，现行输配电价结构究竟存在哪些问题、产生了什么不利影响，应该如何推进理顺工作呢？观茶君团队进行了梳理，现将有关结论汇总如下，供有兴趣的小伙伴参阅。

（来源：微信公众号“电力法律观察”，作者：“观茶君团队”）

一、对于输配电价结构，政策文件提出了什么要求？

“双碳”目标提出后，中央文件和部委文件都对输配电价结构提出了明确要求。主要文件有：

1、《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求“全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体”，“推进电网体制改革”，“从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价”。

需要注意的是，该文件是“1+N”政策体系的核心文件，由中共中央、国务院发布，居于“1”的C位，是其他所有双碳政策的统领，其他文件均须按该文件的精神制定、落实，不得与该文件相抵触。在这么重要的文件中明确“理顺输配电价结构”，足见该项工作对于实现双碳目标的重要性。

2、《国家发展改革委关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号），明确“进一步完善省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程、增量配电网价格形成机制，加快理顺输配电价结构”。

该《方案》系专门针对“十四五”时期价格改革的方案，特意将“加快理顺输配电价结构”提出来列为重点任务，而且前面还加了“加快”二字，可见理顺输配电价结构的重要性和紧迫程度。

3、国家发展改革委、国家能源局印发的《“十四五”现代能源体系规划》(发改能源〔2022〕210号)再次明确，“深化价格形成机制市场化改革。进一步完善省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程、增量配电网价格形成机制，加快理顺输配电价结构。”

该《规划》针对“十四五”时期的整个能源体系，刻意再次强调“加快理顺输配电价结构”，足见输配电价结构对现代能源体系的重要作用。

另外，2020年9月20日，在国家发展改革委回复观茶君团队提出的《关于尽快修订完善<关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见>的意见建议》时明确，“目前，我委结合第五批增量配电业务改革试点和输配电价改革，积极优化输配电价结构，完善相关机制”。其时已将“优化输配电价结构”作为了改革方向和重点。

见旧文《国家发改委复函观茶君：优化输配电价结构，完善《指导意见》》

二、理顺输配电价结构，为什么这么受重视？

1、这是由电网对“双碳”目标的重要作用所决定的。

正如国家电网公司辛保安董事长所言，“电网连接电力生产和消费，是各类能源转换利用和优化配置的重要平台，在推进能源革命、服务“双碳”目标中发挥着重要作用、承担着重要责任”。事实上，电网作为各类能源转换利用和优化配置的平台对于“双碳”目标的作用非常独特，其他任何方式无法取代。

2、这是由输配电价对电网建设的杠杆作用所决定的。

输配电价决定着电网投资的收益高低，影响投资积极性，对电网的建设布局具有引导作用。不理顺的顺输配电价还会发出错误信号，误导或延误电网投资，导致电网布局不合理，无法充分发挥电网作为“各类能源转换利用和优化配置的平台”作用，影响“双碳”目标的实现，甚至成为绊脚石。

三、现行输配电价结构存在哪些问题？

输配电价改革是本轮电改的重要任务，是“管住中间”的核心手段。应该说，输配电价核定工作取得了很好的成绩，但毕竟刚刚起步、只进行过两轮，还有不少问题亟待解决，尤其是距离“双碳”目标要求还有不小的距离。观茶君发现，有些问题比较典型，且多为人诟病，比如：

1、交叉补贴未厘清，与输配电成本混杂不分。

交叉补贴不可避免，关键是处理方式。早在2015年中央电改9号文中，就要求妥善处理电价交叉补贴，结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。现行由电网企业申报各类用户电价间交叉补贴数额、通过输配电价回收的方式，只是过渡期间的临时安排，改革的方向是将交叉补贴由“暗补”变为“明补”。但遗憾的是，7年过去了，交叉补贴问题依然混杂在输配电价之中，没有什么进展。有人甚至直言不讳地告诉观茶君：

只要交叉补贴还混在输配电价中，

那么输配电价就是一笔糊涂账。

2、各电压等级的输配电价无法反映该电压等级的真实成本。

低压配电网的投资运维成本远高于高压输电网，这是业内公认的事实，有专家估计二者的投资比例约为7：3。正常情况下，以成本为计价基础的低压配电费也应远高于高压输电费，但现行输配电价呈现的结果却是，低压配电费（110千伏及以下部分）与高压输电费的比例约为3：7，甚至多省区低压配电费占比还不到三成，如河南工商业及其他用的低压配电价约占全部输配电价的21.5%。

投资7：3，收益3：7，造成这一“投资与收益倒挂”现象的原因是多方面的，其中原因之一，既为：交叉补贴特别是高电压补低电压的存在掩盖了真实差价，减少了低压配电投资应该取得的合理收益。换言之：

投资高压输电网大概率赚的盆满钵满，

投资低压配电网很可能赔的一塌糊涂。

其实，问题还有不少，观茶君就不一一列举了。

四、输配电价结构不理顺，造成哪些不良影响？

理顺输配电价结构，就是建立更加合理、体现成本责任、公平负担的输配电价结构——一位业内知名专家对观茶君说。

观茶君深以为然。反之，不合理、不公平的输配电价结构则直接影响改革举措的实施效果，挫伤改革参与者、项目投资者的信心。这种现象并不罕见。比如：

1、配电网投资积极性不高、投资不足的现象显现。

在“投资低压配电网可能无法获利甚至亏损”的输配电价“引导”下，各主体自然会做出明智的选择。事实上，配电网投资不足已经在风电光伏等可再生能源接网难问题上得到了体现，甚至为了解决配电设施投资不足的难题，有关部门不得不出台新能源项目业主自建线路接入电网的规定。

2、分布式发电市场化交易受阻。

可再生能源分布式发电市场化交易是国家推出的促进新能源就地消纳的重要改革举措，自2017年以来连续推出多个试点项目。可惜，真正运行的试点项目屈指可数，可能连三个都不到。

“过网费过低”是最重要的原因。但探究过网费过低的原因却可以发现，这主要是输配电价结构不合理、低压配电价格过低、交叉补贴未厘清导致的：按照国家发展改革委、国家能源局《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），“对纳入国家有关试点示范中的分布式市场化交易试点项目，交易电量仅执行风电、光伏发电项目接网及消纳所涉及电压等级的配电网输配电价，免交未涉及的上一电压等级的输电费。对纳入试点的就近直接交易可再生能源电量，政策性交叉补贴予以减免。”按照该政策，试点项目只需承担输配电价中的低压配电费，还减免交叉补贴，这一规定，在低压配电费合理的情况下不存在问题，但在配电费无法覆盖配电投资的情况下则显然行不通：

赔本的买卖，

谁愿意做呢？

3、“隔墙售电”政策无法兑现，惨变“隔靴挠痒”。

最近各界对隔墙售电的探讨非常多，都很奇怪为什么国家发了很多文件予以鼓励，结果却如泥牛入海。观茶君觉得原因很多，但最重要的恐怕还是过网费过低。至于过网费过低的原因则如上所述：

输配电价结构不合理，

低压配电价格太低了。

4、增量配电业务改革受阻。

增量配电业务改革，可能是最受输配电价所阻的改革之一，有项目业主甚至对观茶君坦言，他们属于被不理顺的输配电价害得最惨的一批人。现行规则下，项目业主只能获取低压配电费，除河南等个别省区外，绝大多数项目连基本电费都要全额上交给拥有高压输电网的省级电网企业，大多数项目都处于亏损之中。

增量配电项目的电价困局，见观茶君旧文《增量配电价格“八大怪”》。

5、培育独立配售电主体的任务很难完成。

“全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体”，是《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》的要求，但如果输配电价结构不调整，配电价格过低、无法吸引投资者，那这个任务恐怕难以完成。

6、源网荷储一体化试点面临“过网费”考验。

源网荷储一体化是建设新型电力系统的重要改革举措之一，但观茶君想提醒的是，该项改革同样面临“过网费”难关。如果不能解决配电价格过低的老问题，则分布式市场化交易、隔墙售电、增量配电业务改革的窘境会在源网荷储一体化试点上重演。

7、鼓励社会资本投资的努力受阻。

中央一直鼓励社会资本投资，2022年政府工作报告的明确要求“完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性”，发改委能源局等也出台了多份文件，鼓励社会资本投资风电光伏项目、储能设施、增量配电网等基础设施。但如果输配电价结构性难题不解决，则势必像增量配电业务改革试点一样，挫伤投资者的积极性。

8、影响新型电力系统的建设进度、建成效果。

能源绿色低碳发展是实现“双碳”目标的关键，以新能源为主体的新型电力系统是绿色低碳发展的重要支撑，而上述所列7项内容均为新型电力系统建设的重要手段、重要举措，如果皆因输配电价结构不理顺而受阻，则势必延缓新型电力系统的建设进度，对“双碳”目标的实现产生不利影响。

五、理顺输配电价结构的工作，应该如何推进？

正如一位业内知名专家对观茶君所言，现在的输配电价结构形成有客观原因，不可能一蹴而就；而且，什么是好的价格结构，本身也没有绝对统一的标准，需要根据情况条件变化持续优化；即使是做局部试点，也要考虑影响部分改革事项的其他因素，共同推进。

观茶君非常赞同。理顺输配电价结构，必须在正视历史、正视现实、正视问题的基础上，逐步进行。因此，有关部门的行动非常谨慎，在一般人看来难免觉得有些行动迟缓，观茶君相信很多人都能理解。但改革毕竟是一刻不停地往前走，各类试点、各类措施就像婴儿一样不断产生，婴儿生下来就要给吃的，不能让孩子一直等着，等着…

为此，观茶君建议：

一是不折不扣地贯彻落实中央要求，加快理顺输配电价结构，制定具体工作目标，限期完成；将工作目标、完成时限向全社会公布，接收各界监督。

二是尽快出台临时性措施、制定过渡性政策，以实际行动支持改革试点的落地见效；特别是对于严重阻碍多项改革试点工作的低压配电费过低问题，应立即出台临时性解决方案。因执行临时性解决方案造成省级电网准许收入和输配电价变化的，按照《省级电网输配电价定价办法》（发改价格规〔2020〕101号）在本监管周期或今后的监管周期定价时平滑处理，或根据国家政策调整使用。

理顺输配电价结构说起来容易，但做起来真的很难很难很难，观茶君对此深有体会，但有两点却必须认识到：

孩子生出来却不给吃的，是要出人命的…

饿着孩子事小，

耽误了中央的“双碳”工作那就是天大的事了！

电改非易事，且行且观察。