碳排放权市场建设的六大现状

2021年7月16日，全国碳排放交易市场正式启动上线交易，标志着我国碳交易市场的建设迈出了重要步伐。

随着3060“双碳目标”的提出，未来我国经济社会将会朝着绿色低碳的方向发生根本性的变化。碳排放权交易作为应对气候变化与削减温室气体排放的重要手段，必将成为推进低碳经济转型的强大动力，交易市场也必将发挥关键作用。在“十四五”规划和2025年远景目标中，中央明确提出要推动和完善碳排放权市场化交易。

（来源：微信公众号：“电力法律观察”，作者“观茶君团队赵晓林”）

那么，碳排放市场目前建设的怎么样了呢？观茶君团队进行了简单梳理。

本文由观茶君团队赵晓林律师执笔。

在了解碳排放权交易市场建设的现状之前，先来说一说什么是碳排放权交易。

*为了稳步减少二氧化碳的排放,国家每年会设定一个碳排放的总量指标，然后将这个指标（有偿/无偿）分配到各个控排企业，控排企业就拥有了相应的碳配额（碳排放权）。控排企业在年度内可以排放与配额等量的二氧化碳，如果实际排放的二氧化碳超过碳配额，将会受到行政处罚。各个控排企业拥有的年度碳配额和实际的年度排放需量并不是完全匹配的，有的企业的配额比实际需要的多，有的企业的配额比实际需要的少。怎么办呢？配额不够用的企业可以向配额有盈余的企业购买配额。企业之间买卖碳配额（碳排放权）的行为，就是碳排放权交易。

一、国家政策处于形成期，碳市场缺乏稳定性

碳排放权是国家授予的虚拟权利，碳排放权的权利有无、权利属性和权利大小均取决于国家政策。碳排放权交易市场作为新的政策工具，也主要服务于双碳目标。碳排放权交易市场的这种目标遵循、根本属性和实现逻辑，决定了碳排放权交易市场会始终随着双碳目标政策的变化而变化。目前双碳目标的方向已经确定，但具体政策处于探索期、形成期，具有不稳定性，会时常根据实施效果、经济运行情况、能源供应情况、国际环境等进行调整。

以对碳排放权价值影响最大的碳指标为例：近年来，特别是双碳目标提出后，一些地区为了完成能耗双控和减排指标，一味强调“早日达峰”，大规模关停煤矿、大力度打压煤电，导致煤价上涨，煤电价格倒挂、煤电厂缺煤，引发了2021年下半年的拉闸限电现象，直接影响经济生产和社会生活。鉴于此种情况，中央立刻叫停“运动式减排”，政策随即发生变化，强调“先立后破”、安全降碳，在保障供应的前提下重新支持煤矿开发和煤电的发展。煤矿开发和煤电的发展，意味着碳排放的增加，因此，可以预测短时间内碳配额不会压减，甚至有上升的空间；碳配额数量的增加，意味着碳排放权的价值可能会降低。

另外，国际环境的变化，也会带来能源政策的调整，影响碳排放权的价值。比如俄罗斯和乌克兰的战争导致能源价格暴涨，为了应对这种变化，国内也会进一步加大煤炭和煤电的供应力度，同样会引发碳排放权的价值变化。

二、法律规范有待完善，碳交易活动缺乏统一规制

双碳目标提出后，与之配套的“1+N”政策体系正在制定过程中，尚未全部发布。根据我国的立法惯例，政策经过实践检验后才会上升到法律。因此，碳排放领域还没有一部统一的法律或行政法规，只有中央文件、部委规章、地方文件。其中，全国碳排放市场的主要规则是生态环境部制定的，自愿减排的规则是发改委制定的，地方市场也有各自的碳交易规则。可见，现有的碳市场规则的立法层级均不高，且无统一的上位立法，难以对碳交易活动形成强有力的约束。

作为行政法规的《碳排放交易管理暂行条例》正在制定过程中，历次公布的草案内容也有差异。完善统一的碳排放权交易规则的缺失，会导致配额分配、收缴、抵销机制、信息披露、核查制度、违规清缴责任不明，影响碳市场的活跃度，进而影响碳排放权的价值。如配额如何结转、违规清缴的责任会直接影响企业参加市场交易的意愿，从而影响碳排放权的价值。

三、主管部门变动，碳市场的发展节奏受影响

初期的碳交易活动均由发改部门管理和监督，2018年国务院机构改革后，主管部门改为生态环境部，并具体划分为生态环境部、省级生态生态环境部门、设区的市级生态环境主管部门三个层级的管理体系。部门的职能差异决定了政策制定、监督管理上的细微差异，发改委侧重发展和创新，环保部门则更侧重绿色和可持续，这就使得碳市场具体的发展路径、建设进度发生变化。这种差异具体体现在碳市场交易的规则中，而规则的变化必然引起碳排放权价值的变化。

四、全国碳市场竞争不充分，碳价格无法反映真实的碳价值

目前全国碳市场的市场参与度不高，参与行业单一，只有发电行业；参与主体有限，仅有纳入发电行业重点控排名单的企业；交易品种有限，只有碳排放权配额现货交易，尚未形成稳定而持续的成交量。又加上企业缺乏足够的碳排放权交易经验，对交易流程、交易规则等方面的理解还有所欠缺，许多企业仍持观望态度。观茶君团队了解的信息显示，几大发电集团参与碳交易的规模非常小，有的集团2021年就完成了一两笔交易，更多地只是为了“交易”而“交易”，并不是为了满足实际需要。

因此，目前碳交易市场的覆盖面、流动性、有效性均不足，未形成开放的市场，尚无法发现碳排放权的真实价值，这也使得目前市场上的碳价格并不具有太多的参考价值或可以作为未来碳排放权价格预测的基础。

五、全国碳市场与地方市场未完成衔接，市场过渡存变数

早在2017年，发改委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》中就明确要求建设全国统一的碳排放权交易市场，区域交易试点地区继续发挥作用，在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。2021年3月30日，生态环境部办公厅征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》意见中，明确了不再建设地方碳排放权交易市场，已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场，这意味着地方碳市场的退出已是大概率事件。

目前，地方市场纳入全国市场的具体办法和步骤还没有明确的计划、规则，但可以确定的是，在碳市场整合的过程中，地方碳市场价格将会对全国碳市场价格形成一定的冲击，进而将会使得碳价值出现波动。

六、碳市场与其他能源市场的衔接不明朗，在能源市场体系中的地位不清晰

截止目前，我国能源领域已经形成了电力交易市场、绿证交易、绿电交易等类似品类市场；同时，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，“完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场。加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接”。国家发展改革委、国家能源局《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（发改能源〔2022〕206号）明确，“加强顶层设计和统筹协调，加快建设全国碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场”。但目前碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场等市场均处于探索阶段，各个市场的边界和衔接尚不明晰，对碳排放市场的影响还无法估计。观茶君团队预计：一般情况下，在市场交易主体有更多选择的情况下，碳排放权市场的交易需求会发生变化，碳排放权的价值也会跟着发生变化。

碳排放权交易市场作为落实“3060”双碳目标愿景的重要抓手，为了更好地实现自身“使命”，还需要进一步完善市场建设，解决各个环节存在的问题，引导市场形成稳定预期，发挥市场机制在控制温室气体排放中的作用。

双碳非易事，携手齐践行。

观茶君一直在路上…