输配电成本监审工作进入第三监管周期——电网“过路费”再定价进行时

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输配电成本监审将决定省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程的输配电价格，是构建全国统一电力市场体系的基础。核定“过路费”将改变电网企业的盈利模式，将输配电价从电能量价格中剥离，将自然垄断的输配电环节与市场主体竞争的购售电市场隔离。

“管住中间”是输配电价格改革的核心，也是本轮电力体制改革的重点与难点。为做好第三监管周期输配电成本监审工作，国家发改委价格司日前召开视频会议，调查输配电成本监审前期工作开展情况，并对下一阶段工作作出安排。

业内人士指出，由于输配电网具有自然垄断的特点，需监管机构管制以提高效率和社会福利水平。输配电成本监审，即确定电网作为“快递公司”或“高速公路”应收多少合理的“快递费”或“过路费”。随着2015年电改“9号文”及《输配电价成本监审办法》等文件密集印发，我国加快了输配电价改革的步伐。

会上，各省、自治区、直辖市相关人员介绍了输配电成本监审前期工作开展情况、存在问题、下一步工作打算和意见建议等。截至目前，我国已进行了两个监管周期的输配电成本监审工作，具体而言我国输配电成本监审工作进展如何？

输配电价从无到有

此前，我国除部分跨省跨区输电工程之外，并无独立的输配电价，电网企业进行统购统销，即按国家制定的销售电价向用户售电，按国家核定的上网电价从发电企业购电，购、售差额为其收益。

2014年10月，国家发改委、国家能源局选择深圳作为全国首个输配电价改革试点。2017年两部委多次发文，完成了首个监管周期的输配电价核定工作。两部委2019年、2020年对首轮定价办法进行了修订，开启了第二轮输配电价的核定工作。

为何要核定“过路费”？重庆市配售电行业协会秘书长陈曦告诉记者，输配电成本监审将决定省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程的输配电价格，是构建全国统一电力市场体系的基础。“同时，核定‘过路费’将改变电网企业的盈利模式，将输配电价从电能量价格中剥离，将垄断的输配电环节与市场主体竞争的购售电市场隔离。”

一位业内人士告诉记者：“目前，国家一共批复了32个省级电网、五大区域电网以及30余个跨省跨区专项输电工程的输配电价。其中，首轮输配电成本监审共核减‘水分’1284亿元。”

华北电力大学输配电系统研究所副所长曾博告诉记者：“首轮输配电价成本监审初步建立起了我国输配电环节的成本监审与价格核算体系，第二轮输配电价在前一轮的基础上再优化，支撑了一般工商业降电价、优化了电价结构。”

上述业内人士告诉记者：“当前两个周期的输配电价成本监审，仅仅是完成了输配电价的‘从无到有’，距离科学完善尚需时日。”

需精打细算过日子

我国电网范围较广、结构级别复杂、管理体制特殊，核清“过路费”并非易事。

从当前输配电价成本监审情况来看，核算机制需再细化。电力专家何某结合国内外发展情况指出：“从国外来看，没有最好的输配电管制方式，适合自己的就是最好的。但本轮输配电价改革所选用的‘准许成本+合理收益’定价方法，因信息不对称导致监管成本大、工程投资过度等问题，在发达国家中较少被采用。在该方式激励下，营收建立在总投资的基础上，为了提高营收，投资方往往将进行大量投资作为决策目标，很少‘精打细算过日子’。”

同时，我国输配电价结构仍需优化。“当前，我国输配电价成本监审中存在网售不分的情况，即输配电价成本中包含了售电业务，竞争性业务和非竞争性业务混在了一个‘大池子’里，这是不合理的。国家发改委近期印发的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》指出，‘强化电网输配电准许收入监管，推动电网企业输配电业务和购售电业务分开核算，妥善处理政策性交叉补贴’。第三轮输配电价成本核算应遵循《意见》要求。”上述业内人士说。

除了核算机制和电价结构外，交叉补贴也是输配电价成本核算的关键词。长沙理工大学教授叶泽指出，在不同电压等级用户交叉补贴中，高电压等级用户的用电成本低，却执行相对较高的电价；相反，低电压等级用户的用电成本高，却执行相对较低的电价。“在这种情况下，抑制了低成本用户生产，导致了高成本用户过度消费，由此产生了社会福利净损失，相当于补贴和被补贴用户都直接或间接多付了电费，交叉补贴必须妥善处理。”

据知情人士透露，交叉补贴在世界各国都存在，或多或少而已。“本轮输配电成本监审，我国交叉补贴或被单列。”

有效监管需信息共享

输配电价格改革是一项复杂而艰巨的任务，利益的再分配需要监管“护航”。

何某建议，加大对输配电企业的管制力度，加强对电网企业裁量权的监管，建议在输配不分的大框架下，对输电服务和配电服务的成本形成与价格制定进行独立核算和定价管制。“输电和配电服务差异较大，应在遵循公平原则的前提下，按照各自资产与服务的特点进行价格管制。”

何某进一步指出，从法律上明确电网企业和监管部门的信息公开责任与义务。“输配电价格管制机构要按年、按月公开输配电价监管的月度报告和年度报告，履行信息公开的责任。电网企业应定期向监管部门公开规划、投资、折旧、运维成本等信息，自觉接受管制。”

信息披露也是监管的重要一环。上述业内人士指出，输配电各环节成本监审公开透明，是输配电价核算需要关注的重点之一。“由于信息壁垒的存在，电网企业裁量权大，监管机构难以有效判断被监管企业申报材料的真实程度。当前输配电价格水平也有高有低，到底什么样的输配电价格水平是合理的，并没有判断的依据。”

叶泽指出，我国不同电压等级、不同用户类型的交叉补贴十分严重，既不公平，也影响效率，不利于全国统一电力市场体系的建设。“须制定过渡方案，逐步取消交叉补贴。目前是把输配电价和交叉补贴单独核算，交易结算时将两者合并。建议从输配电价改革开始，制定在一定时间内逐步取消交叉补贴的方案。当前，亟需理清各类交叉补贴水平，先由‘暗补’变‘明补’。”