对中央深改委第22次会议关于电力市场建设任务的解读——目标、市场、政府与功能

11月24日，中央全面深化改革委员会第22次会议对我国电力市场建设发展提出明确要求，“要健全多层次统一电力市场体系，加快建设国家电力市场，引导全国、省（区、市）、区域各层次电力市场协同运行、融合发展，规范统一的交易规则和技术标准，推动形成多元竞争的电力市场格局。要改革完善煤电价格市场化形成机制，完善电价传导机制，有效平衡电力供需。加强电力统筹规划、政策法规、科学监测等工作，做好基本公共服务供给的兜底，确保居民、农业、公用事业等用电价格相对稳定。推进适应能源结构转型的电力市场机制建设，有序推动新能源参与市场交易，科学指导电力规划和有效投资，发挥电力市场对能源清洁低碳转型的支撑作用。”

（来源：微信公众号“先思录”ID：foresight-thinking 作者：尹明）

一、背景与意义

这是继2014年6月中央财经领导小组第六次会议提出包含“四个革命，一个合作”的我国能源安全战略，2015年3月中央启动新一轮电力体制改革以来，中央第一次在最高级别的决策会议上将研究部署电力专项改革方面的任务。可以看出，当前我国的电力市场机制已经严重不适应构建以新能源为主体的新型电力系统建设需要。此次会议正式宣告我国电力市场发展的试验先行阶段的结束，开启了我国电力市场建设的整体优化提升阶段。特别是放在国家加快推进“双碳”目标大背景下，加强多层次统一电力市场建设，有助于形成各层级机制有效衔接，充分发挥市场机制在价格形成、价格传导和资源配置上的决定性作用，理顺市场与政府关系，服务能源电力、经济社会绿色低碳转型。

加强多层次统一电力市场建设是基于国情和面向未来的重大决策。加强国家电力市场建设，是我国能源资源和能源电力需求之间逆向分布的国情，社会电气化水平不断提高，用电需求长期较快增长，西电东送和远距离大容量电能输送基本格局长期保持等因素决定的。同时，中东部分布式能源发展，分布式电源市场化交易之门始终因为种种原因未能打开，桎梏了分布式光伏、分散式风电发展，也阻碍了增量配电网、微电网等新能源主要依托形态的发展。

加强多层次统一电力市场建设是重构市场与政府间关系的重大决策。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《工作意见》）明确提出，“政府和市场两手发力，构建新型举国体制，强化科技和制度创新，加快绿色低碳科技革命。深化能源和相关领域改革，发挥市场机制作用，形成有效激励约束机制”。然而，现阶段的电力市场发展体现出很多行政手段和计划命令式的“假市场”行为，“一刀切”“任性变”行为严重扰乱市场秩序与市场功能，让市场主体苦不堪言。面对未来更加艰巨的发展新能源和煤电转型等问题，必须“桥归桥，路归路”，充分发挥市场在资源优化配置上决定性作用，建设有为政府。

加强多层次统一电力市场建设是为建设电-碳协同市场奠定基础的重大决策。推进“双碳”目标是对我国经济社会一场深刻的变革，煤电占比太高，电力系统是碳排放的最大单一行业来源，是减污降碳的主战场。碳规则已成为影响国际经贸往来与国际产业链、供应链的最重要的人为因素。我国作为高能耗、高排放、高输出国家，已成为欧美最主要的针对对象，各种“定制化”“量体裁衣”式的规则、标准会不断出现。因此，我国要有紧迫感和危机感，同时要充分发挥新型举国体制优势，抓紧建立全国性、统一、规范、协同的电力市场和碳市场，为后续的碳核查、碳审计、碳统计等深度协同做好准备，提高“中国制造”的绿色含量与数据透明。

二、我国多层次统一电力市场建设的四个维度

对于国家电力市场建设要求共四句话，涵盖了国家电力市场建设的整体目标、市场功能、政府作用和核心功能等四个维度。

1.整体目标——健全多层次统一电力市场体系

关键词是“统一、规范、协同、融合、多元”。

统一就是按照全国一盘棋的要求，处理好各级各类市场之间的关系。规范就是各级各类市场的规则、标准、要求、准入退出等政策制定、出台的程序要严格按照相关法规开展，内容要科学、没有歧义。协同就是各级各类市场在常态运行和应急支援情况下要相互支持，传统电力与新能源发电之间要在安全可靠运行与尽量多用清洁能源之间寻求平衡。融合就是各级各类市场在机制上要相融、有效衔接，加强数据和信息基于规则的共享，整体融合。多元就是市场主体要多元化，除了传统发电公司、新能源发电企业、售电公司，还有系统灵活性服务提供商、综合能源服务商、满足准入条件的用户等，同时，交易品种和交易方式也应该多样化，满足各类市场需求。

《工作意见》明确提出，“全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模”。在机制衔接方面，应该说我们做得并不理想。电力市场化改革启动以来，不论是省内电力市场、区域市场、中长期市场、现货市场、辅助服务市场等，各地的政策差异性太大，“碎片化”“补丁化”趋势明显，而且很多地方的交易政策等每年都在变化、甚至一年多变，让很多市场主体无所适从，甚至苦不堪言。这次会议特别强调了“统一、规范、协同、融合”，就是要建立有助于价格信号及时传递、要素自由流动的市场间“接口”，打破省间壁垒、区域壁垒和体制壁垒，包括理顺国家电网与南方电网之间、省级电网与地方电网之间的交易机制。

2.市场功能——价格形成与传导

重点是“价格市场化形成机制”和“价格传导机制”。

电力市场的核心作用是价值发现，高价值就应该高价格，而不是成本传导。成本的高低体现了市场主体内部运营管理水平、技术水平及上游原材料市场等多种因素的影响，是企业自己给自己产品或服务定价的重要参考。但是市场中，产品和服务的价格主要是由市场供需和用户认可接受度决定的，也就是市场说了算，企业自己定的价格哪怕是赔本定价，质量不好、服务不好，价值也上不去，也不会有多大市场份额。

从用户角度看，高价值“电”应具备四方面特点：清洁性好、稳定性好、预测性好、调节性好的特点。因此，电力市场价格形成机制应该反映这些特点。如“清洁性”定价机制反映在碳排放交易成本上，“稳定性”定价机制反映在电量电价上，“可预测”定价机制反映在容量电价上，“调节性”定价机制反映在辅助服务机制上。传统电源和新能源发电的价格都应该按照一套标准评价价值高低，由市场供需和用户喜好决定用什么电，用哪家的电，这就是价格市场化形成机制的核心。

价格信号能否及时、真实的传导到用户，是判断市场机制优劣的关键标准之一，对有效引导投资意义重大。在商品经济中，市场传导的是价格，价格是由市场决定的，即是价值高低是由市场决定的，而不是由成本决定的。实现价格传导机制的关键在于减少定价中的交叉补贴，减少计划行政影响，提高垄断环节定价的信息透明度与公众参与度，划清垄断业务与市场化业务界限，加强监管。

3.政府作用——“三个抓手”和“政策兜底”

抓手1：加强电力统筹规划。《工作意见》明确提出“坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，……”。电力市场建设同样也面临着如何处理这些关系的问题，促进经济社会绿色转型发展的重任，加强电力统筹规划就是重点统筹不同能源发电品种、统筹资源省份与用能省份、统筹资源开发利用时序等。

抓手2：加强政策法规。制定政策和法规是给市场主体行为划边界、提标准，也是政府实施行业管理、应急保障最常见、最直接的措施，也是最能体现各级政府部门的治理能力、服务意识和管理效能。

抓手3：加强科学监测等。能源电力相关数据信息是政府决策的重要依据、是市场预测的重要风向标、是国际社会认可度的重要标准。实事求是地说，我国在能源电力数据信息统计、发布等方面存在明显短板，日益影响了我国的能源电力健康发展与国际交流。利用现代信息通信、传感、互联网等技术，可以有效提高统计分析能力。

政策兜底：做好基本公共服务供给的兜底，确保居民、农业、公用事业等用电价格相对稳定。这是政府落实“六保六稳”工作要求和政策兜底功能的具体体现。

4.核心功能——支撑能源清洁低碳转型

重点就是提高新能源发电的市场交易占比。

现有的电力系统运行规则与市场规则都有很浓厚的煤电烙印（集中、大装机、远距离传输等），各利益相关方盈利模式都是依据现有规则制定的。以新能源为主体的新型电力系统的建设，既是一场电力系统自身的深刻变革，又是一场电力市场机制的深刻变革，是对资源和利益的重新分配。

新能源发电、分布式发电、微电网等快速发展，日益受到这种基于煤电规则的约束，呼唤一套适应集中式与分布式发电共存、新能源与传统能源发电共存的市场机制，包括：推进分布式发电市场化交易，打破隔墙售电的机制障碍；推进适应源网荷储一体化的新能源就地开发利用模式，实现负荷中心的自我供应保障能力；推进适应高比例新能源发电、促进电力系统灵活性资源（储能、抽蓄电站、需求侧资源等）发展的市场机制；推进电力市场与碳交易市场协同发展，有效控制化石能源消费总量等。

新型电力系统建设不仅需要技术创新，同样需要机制创新和体制创新。中央全面深化改革委员会第22次会议提出的电力市场建设任务要求，将会加快我国电力发展的市场化进程，进而激发与新能源、分布式能源、用户侧资源紧密联系的新业务、新业态发展，促进我国传统电力体制转向适应以新能源为主体的新型电力系统建设需要，支撑国家“双碳”国际承诺有序平稳实现。