电力市场研究学者谷峰：做好能源保供需市场机制和监管工作双管齐下

近日，国家能源局综合司印发《关于强化市场监管 有效发挥市场机制作用 促进今冬明春电力供应保障的通知》（国能综通监管[2021]99号，以下简称99号文），着重笔墨在充分发挥市场机制作用、提高监管工作水平上提出六个方面20条具体内容，引发行业关注。

（来源：微信公众号“中国电力报”ID：zgdlb_CEPN）

除明确今冬明春电力供应保障的工作重点外，从深化电力市场改革的远期视角来看，99号文对于发挥市场在电力资源配置中的作用传递出了哪些信号？《中国电力报》记者专访电力市场研究学者谷峰。

“经过此次供需紧张，依靠市场机制调节供需的观念深入人心”

问

中国电力报：在电力供需形势紧张的当下，深化电力体制改革迎来了怎样的“契机”？

谷峰：回首我国改革开放历史，改革的进展都是在党中央、国务院的领导下，把握好了危中有机、转危为机的辩证管理，解放了生产力，促进了经济的发展。长期以来，电力用户当中普遍存在“市场就是优惠电”的误解，电力行业当中也存在“市场能否更优于计划机制”的担心，电力体制改革新机制“立有余”而既有机制“破不足”，影响了市场机制的推进速度和监管工作的开展。经过此次供需紧张，依靠市场机制调节供需的观念深入人心，重申了电力市场建设的方向，增强了市场机制建设和加强监管能力建设的紧迫感，坚定了方方面面深化电力体制改革的决心。总体来说，电力供需紧张暴露的问题，有利于电力用户接受通过“有涨有跌”的市场机制解决供应问题的理念，有利于电力行业统一由应急计划保供向市场化保供的思想，有利于电力行业的管理机制“破立并重”。

“监管机构和市场机制会在应急工作中逐步发挥作用”

问

中国电力报：深化燃煤发电上网电价形成机制改革推进一月有余，99号文以强化市场监管为立足点，以调整完善市场规则为抓手，具有哪些意义？

谷峰：按照国家规定，电力监管机构承担着监管电力市场运行、规范电力市场秩序、监督检查有关电价、拟订各项电力辅助服务价格、研究提出电力普遍服务政策的建议并监督实施、负责电力行政执法的职能。在以往的工作中，电力监管机构特别是电力监管机构中的市场监管部门，很少在电力应急工作中发声。出现这种情况的原因主要是我国长期以来的电力电量平衡方式采用由上而下的计划体制。随着2015年新一轮电改的推进，尤其是今年深化燃煤机组价格形成机制改革的推进，市场化的方向越来越明晰，电力电量的平衡方式也将从完全的计划机制向市场机制转变，这种转变也体现在监管机构和市场机制会在应急工作中逐步发挥作用。99号文的相关要求和规定，就已经体现了监管机构开始主动担当相关责任，主动担当深化燃煤发电上网电价市场化改革政策的部分落实任务。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，意味着电力监管工作要从完善既有规则做起。99号文首先强调的就是，抓紧修订各地交易规则。要求“各派出机构要会同地方政府有关部门和市场管理委员会等单位抓紧组织修订各地电力中长期交易实施细则相关条款”。这一点旨在全面落实党中央国务院深化燃煤发电上网电价形成机制改革，改革将电价形成机制放给了市场，目的是以市场交易定价代替传统的政府定价。原有市场规则并未考虑电网代理工商业用户从市场中购电，需要尽快完善调整，因此该项工作是当务之急、重中之重，是代理购电制度能否顺利建成的基础条件。

监督市场主体遵守规则是市场得以正常运行的关键。在深化电力体制改革的当下，强化市场监管的意义在于推动有效市场和有为政府的更好结合。99号文强调各派出机构要加强电力中长期交易合同电量履约监管，不得发生未经送受双方协商一致，随意减送或终止送电的行为，明确要求“电网企业和电力调度机构，电力交易机构及各类市场主体严格执行国家电价政策，遵守市场交易规则，完善交易组织流程，强化安全校核，及时足额结算电费，规范组织开展市场化交易”。事实上，只有充分重视对市场主体和市场成员遵守规则的行为进行监管，才能树立市场规则的权威，实现良好的市场秩序。

“主要依靠市场机制实现电力电量的平衡和系统安全”

问

中国电力报：99号文特别针对应急调度明确给予电力调度机构相应的授权。这是否意味着紧急状态下允许电力调度机构用计划手段代替市场机制对电力电量平衡的决定性作用？

谷峰：针对目前电力供应紧张的形势以及今年可能发生“双拉尼娜”现象等情况，99号文要求有效发挥紧急状态下的跨省跨区应急调度作用，给予了电力调度机构相应的授权，允许电力调度机构在没有交易结果（中长期合同或省间现货交易结果）的情况下，直接根据送受两端电网平衡情况安排机组启停和跨省跨区送电，但这并不是否定市场机制对电力电量平衡的决定性作用。

其实，电力应急调度并不是计划体制下特有的保证电力电量平衡的措施。在电力市场化发展成熟的国家，当发生电力电量平衡困难的时候，在所有交易完成之后，也存在应急调度的情况。只不过，国外排序在应急调度之后的措施就是限电，应急调度不成功就意味着给用户进行限电，结算价格则采用联网系统里各个电力现货市场该时刻最高价格作为事后结算价格，事后采用超高电价进行结算也成为应急调度在国外的主要特征。在国内，由于长期执行计划调度体制，应急的概念被泛化，并且将可再生能源消纳也列为应急范畴，产生了很多欲说还休的“麻烦”。99号文在国内第一次明确提出应急调度的目的是“保安全、保平衡”，启动的前置条件是“市场化交易手段（即中长期交易、现货交易、省间现货交易、辅助服务交易）均已用尽仍未完全解决问题”，定价机制采用“按相应时段的相关市场交易价格高价结算”。

99号文通过授权和监管统筹，实现了市场环境下既能让电力调度机构合理行使维护电力系统安全运行的职责，又在目前最大限度下限制了电力调度机构的自由裁量权，利于主要依靠市场机制实现电力电量的平衡和系统安全。

“辅助服务最终的受益者用户开始承担其本应承担的义务”

问

中国电力报：当前，具有中国特色的辅助服务市场机制已基本建立。进一步发挥电力市场体系的“稳定器”作用，99号文对辅助服务市场建设提出了哪些创新举措？

谷峰：2006年以来，监管机构通过长期艰苦的努力在国内建立了具有市场特点的辅助服务补偿机制，同步建立了并网发电厂运行管理制度。但是监管机构并未止步于既有成绩，99号文在继续强调运用市场化价格机制引导市场主体主动提供辅助服务，充分发挥市场配置资源、调剂余缺作用的基础上，尝试求新求变。一方面表现在调整非计划停运考核规则上。现货地区发电企业背负着与用户同周期同时段（或带曲线）的中长期交易合同，即发用双方的发用电功率平衡责任是绑定的（发电企业可以选择自己生产或者从现货市场采购足额的分时段电量），因此越是紧缺发电企业越是会“咬牙”开机（此时从市场上购买高价现货的损失大于自己生产兑付合同）。而对于非现货地区，由于发用双方签订的合同没有体现彼此的平衡责任，电力调度机构也不需要按照发用双方的约定分时段对应执行合同，甚至部分地区月度发电计划可以跨月滚动，在煤价较高的时期，部分亏损的电源只要接受一次非停考核（一般损失三天的收益）即可停机等待煤价回落，按照年度滚动完成合同电量即可。这样就造成了大面积非停比高价购煤发电更为经济的事实。针对这一问题，99号文提出“能源保供期间非计划停运机组可以实行原标准2-5倍的考核力度”，一定程度推高了非停成本，有助于“抑制机组随意非计划停运”。另一方面要求各派出机构尽快明确用户参与辅助服务费用形成机制，推动辅助服务成本向用户疏导。这标志着历时15年基于核定电价的发电企业内部辅助服务补偿机制的终结，辅助服务最终的受益者用户开始承担起其本应承担的义务。必须要指出的是，在核定电价的时代，核定的综合电价可以认为包含了辅助服务成本这个分量，但是在市场化后，由于批发侧市场价格细分为电能量价格、容量价格和辅助服务价格，电能量交易当中形成的价格已经不再包含辅助服务成本，疏导正当其时。

“交易机构可根据市场主体诉求更改调整规则，标志着市场主导权属于市场主体的概念开始确立”

问

中国电力报：推进市场建设和查处市场违规是监管工作的主题。99号文如何体现这一监管原则？

谷峰：我国监管机构的建立与成长，一直紧密伴随着我国市场机制的逐步建立，推动市场建设和加强监管一直是监管机构的核心工作。99号文充分体现了这一特点。一方面，再次强调优化交易组织执行，要求交易机构根据供需形式变化和市场主体诉求，增加交易品种、缩短交易周期、提高交易频次，为市场主体增设短期调整交易量的市场渠道，这是国内首次提到交易机构根据市场主体诉求更改调整规则的说法，标志着市场主导权属于市场主体的概念开始确立；对于跨省跨区交易送电价格暂时无法达成一致的，可按临时电价先结算再清算；对于保供期间，存量合同的执行问题，提出了鼓励市场主体通过合同转让、回购、置换等方式调整仓位，减少电量偏差。另一方面，顺应改革发展阶段的要求，99号文加大了对专场交易监管的要求，明确提出“纠正以降级为目的的专场交易、设置不合理准入门槛、不当干预市场、限制市场竞争的行为”，要求“依法查处违规行为，配合地方政府有关部门严肃查处市场主体价格串通、实施垄断协议、滥用市场支配地位等行为”，同时提出，充分发挥12398能源监管热线作用，做好投诉举报处理工作。