政策解读｜王鹏：应答中国电力运行新常态下的资源配置问题

应答中国电力运行新常态下的资源配置问题

——访华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长王鹏

国家能源局近日发布《关于强化市场监管 有效发挥市场机制作用 促进今冬明春电力供应保障的通知》（简称“《通知》”）。日前，就《通知》发布的背景和重要意义，记者采访华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长王鹏。他表示，《通知》致力于将“看不见的手”和“看得见的手”相结合，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，是对中国电力运行新常态下资源配置方式的应答。

记者：《通知》的发布基于怎样的背景，具有怎样的必要性？

王鹏：当前，电力发展呈现新格局，电力保供成为行业发展新常态。2015年中央下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，对电力工业的发展改革做出全面部署。六年来国情世情深刻变化，我们面临百年不遇之大变局；电源结构、电网结构发生新的变化；经济社会和美好生活对电力提出新的需求。2021年3月中央财经委员会第九次会议研究实现碳达峰、碳中和的基本思路和主要举措时，习近平总书记强调要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。

2021年9月中央印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出2025、2030和2060年的非化石能源消费比重目标分别为20%、25%、80%以上，意味着我国能源系统必将从以传统火力发电为主的电力系统发展为以新能源发电为主体的新型电力系统。《2030年前碳达峰行动方案》中对各种发电类型的定位进行了明确： 严格控制新增煤电项目，大力发展新能源，因地制宜开发水电，积极安全有序发展核电，促进抽水蓄能发展，加快新型储能示范推广应用。

与电力运行新格局相对应，由于新能源本身的特性，给电力系统带来诸多新挑战。与常规电源相比，新能源发电单机容量小、数量多、布点分散，呈现“大装机、小电量”的特点，而且新能源出力具有显著的间歇性、波动性、随机性特征。随着新能源大规模开发、高比例并网，并逐步成为电力供应的主体，电力系统“双高双峰”问题日益凸显，转动惯量不足，调频、调压能力下降，系统电力电量平衡、安全稳定控制等面临前所未有的挑战。

在负荷侧，用电的不确定性也在逐渐增强。电力需求结构的变化使得用电负荷对气温变化更加敏感，而随着厄尔尼诺极端天气现象的频繁发生，我国冬夏两季电力负荷屡创新高，峰谷差进一步拉大。近两年来我国多个省份缺电、美国加州和得州轮流停电事故都反映出高比例可再生能源和负荷高峰同时出现时导致的“缺电力不缺电量”局面，而且该形势将日益突出和严峻，电力保供成为行业发展新常态。

记者：《通知》聚焦市场，以问题为导向。您认为《通知》将解决当前电力市场建设和运行中出现的哪些问题或困难？

王鹏：《通知》对当前电力资源配置方式的问题作出积极应答。

电力运行中发、输、配、用同时完成，电力运行计划的编制与调度实施的过程，就是电力在发电企业之间、在用电企业之间进行资源配置的过程。

新一轮电改已经进行6年有余，市场化机制初步建立，但社会上似乎一致认为电力市场只能在供需宽松和平衡时段起作用，一到供需紧张时段则立即退回计划手段，紧紧依赖、仅仅依靠2011年国家发改委发布的《有序用电管理办法》，即在电力供应不足、突发事件等情况下，通过行政措施、技术方法，控制部分用电需求，维护供用电秩序平稳，按照先错峰、后避峰、再限电、最后拉闸的顺序安排电力电量平衡。

计划手段能够保证特殊时期电力系统的稳定运行，但实施过程中存在明显不足，没有考虑用户的差异化诉求。首先有序用电执行的有效性无法保证，在9月23日辽宁电网拉闸限电之前已启动三轮II级有序用电措施（负荷缺口10-20%），但有些用户没有按照要求停电，电网公司对此没有相应的处理措施，导致形势进一步恶化；其次，有序用电手段不够精细，按照管理办法，要优先保障应急指挥、危险生产、重要社会活动场所、基础设施、居民、农业、重点工程企业用电，重点限制违规项目，淘汰类、限制类企业，高耗能、高排放，景观照明用电，但实际执行时未能提前及时向所有用户告知，直接无差别停电导致影响范围扩大；另外，计划手段容易导致发电机组应修未修、带病运行，埋下更多事故隐患。

无论供需形势如何变化，电力市场理应尽力在全时段发挥作用，将供需情况通过价格信号加以传导，从而激励供应、抑制需求扩张。改革开放 40 多年来，政府与市场的关系始终是经济体制改革的核心问题，这个问题的本质就是在资源配置中是市场起决定性作用，还是政府起决定性作用。中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”

在此背景下，国家能源局发布的《关于强化市场监管 有效发挥市场机制作用 促进今冬明春电力供应保障的通知》致力于将“看不见的手”和“看得见的手”相结合，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。

记者：您认为在保供新常态下，市场和政府应发挥好哪些作用？

王鹏：在市场方面，在现有电力系统条件下，亟需建立优化配置资源、挖掘系统调节潜力的常态化市场机制。市场机制一方面可以通过提供价格信号对市场主体产生激励和约束，从而减轻调度平衡压力；另一方面可以提供更丰富的调控资源和手段，火电机组深度调峰、储能等第三方独立主体、需求侧响应等各显其能。

《通知》分别从3个不同交易调度层级提出对市场机制的工作要求，简单来说就是“中长期保供应稳定、辅助服务保安全运行、应急调度保突发处置”。

在政府方面，加强和完善宏观调控，更好发挥政府的作用，是社会主义市场经济体制的内在要求。今年煤价大幅上涨现象发生以来，国家应急出台了多项政策。10月8日的国务院常务会议上提出了加快释放煤矿产能、通过财税金融手段缓解煤电企业困难、坚决遏制“两高”项目盲目发展等六项措施。国家发改委精心组织实施，扭转了能源电力市场秩序混乱的局面。当然，各项政策的出台，都不应忽视和动摇竞争政策的基础地位。

增强政府维护公平的市场竞争秩序、防止垄断和其他不正当竞争行为的力度，是更好发挥政府作用的重要途径。经济发展既需要市场调动人们参与经济活动的积极性，也需要政府手段限制无序盲目的经济活动带来的破坏，煤炭市场如此，电力市场亦如此。政府的监管可以维持公平竞争的秩序，保障市场主体的合法权益，使市场机制的作用最大化。