以提升能源产出率为导向 加快推动高质量发展——《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读之三

提高能源资源利用效率，是加快生态文明建设、推进人与自然和谐共生现代化的重要举措。立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，我国不仅要大幅提高能源利用效率，更要持续提升能源产出效率，以尽可能少的能源消耗创造尽可能多的经济社会环境效益。近日，经国务院同意，国家发展改革委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》），明确提出以能源产出率为重要依据，优化能耗双控指标分解落实，这对进一步推动高质量发展具有重要意义。

一、持续提升能源产出率是推动高质量发展的基本要求

能源产出率指单位能源投入的经济产出，持续提升能源产出率是经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要标志。我国能源消费总量大、化石能源比重高，经济增长对高耗能、高排放产业依赖程度较高，要转变传统粗放发展模式，引领经济发展走向更高形态，必须把提升能源产出率作为重要目标，这是高质量发展的基本要求。

我国节能降耗取得显著成就，但能源产出率与发达国家仍存在明显差距。党的十八大以来，我国单位GDP能耗累计降低24.4%，节能量占同时期全世界节能量一半左右。但与其他国家相比，我国经济增长的能源投入代价仍明显偏高。2018年，我国能源产出率是世界平均水平的74%，仅为发达国家平均水平的48%。同时，我国地区之间能源产出率差距较大，最发达省份与最不发达省份之间相差达8倍以上。考虑到发达国家能源效率还在持续进步，我国要缩小与发达国家的差距，到2035年基本实现社会主义现代化发展目标，必须持续大幅提升能源产出率，这是构建高质量现代化经济体系的根本要求。

破解资源环境约束和矛盾，必须从源头上持续提升能源产出率。我国化石能源消费总量大、强度高，需求仍在持续增长，带来的资源、环境、气候、安全等矛盾日益突出。随着我国大气污染物排放标准总体达到国际先进水平，末端治理的减排空间不断收窄、减排成本持续上升，要进一步改善生态环境质量，必须从源头上降低化石能源消耗。同时，要实现碳达峰、碳中和目标，在加快优化能源结构的同时，也必须有效控制能源需求过快增长，避免碳排放负担进一步加剧。此外，考虑到太阳能、风能等可再生能源以及核能在全生命周期中也会带来一定的生态环境影响，在建设美丽中国过程中，各类能源品种开发利用都要把提高产出率放在首位。

把能源产出率放在优先位置，大力提升节能工作效能。长期以来，一些地区经济发展片面追求GDP扩张，将经济增长与能源转型、环境保护对立起来，甚至担心解决能源环境问题会影响经济发展。同时，通过把能源产出率作为重要标尺，融入能源开发利用全过程和各领域，有利于从源头上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放负荷，大量节约末端治理投资。同时，由于能源产出率是相对指标，也有利于不同地区平衡经济、能源、环境相互关系，实现各类要素合理优化配置。

二、引导各地区把发展重心转向提升质量和效益上来

推动区域绿色协调，形成优势互补发展格局，是高质量发展的重要支撑。我国地区发展不平衡问题突出，能源利用效率和效益水平差距较大，在优化能源要素配置、提升系统效率等方面还有很大空间。《方案》通过优化能耗双控指标分解落实，把中央关于“不简单以GDP论英雄”的要求落到了实处，树立了政绩考核的新导向。

提升能源产出率不是限制用能，目的是提高发展的质量和效益。在现代化发展新阶段，传统“大量生产、大量消耗、大量排放”的发展方式已经难以为继，必须创新更高效率的发展模式。《方案》以提升能源产出率为导向，有利于扭转片面追求GDP、投资增长等倾向，促进经济社会发展全面绿色转型。同时，《方案》增加了能源消费总量管理弹性，对化石能源和非化石能源消费区别对待，也为各地区优化不同行业、不同品种能源资源配置，重塑能源生产和消费模式创造了更大空间。

充分考虑地区之间的共性和差异，促进绿色发展良性竞争。当前，我国地区之间竞争主要集中在GDP总量和增速方面，一定程度产生了发展趋同、重复建设等现象。《方案》把能源产出率作为主要依据，考虑了各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源资源禀赋、环境质量状况等因素，确定了差别化的能耗双控目标任务，并对国家重大项目实行能耗统筹。与以往不同的是，《方案》既体现了推动绿色发展成为普遍形态的共同要求，又充分考虑了地区实际状况，有利于激励地区之间良性竞争，引导培育绿色发展比较优势。

区别设置基本目标和激励目标，激发各地区主动性和创造性。提升能源产出率是一项复杂的系统工程，既需要瞄准国际国内先进水平，不断缩小技术、产业等方面的差距，也要勇于创新发展理念、模式和业态，努力实现绿色跨越发展。《方案》从各地区实际出发，既制定了能耗强度降低即能源产出率提升的基本目标，作为绿色高质量发展的底线约束；同时，也对各地区制定了“跳一跳、够得着”的激励目标，出台了相应的鼓励政策，引导各地区发挥主动性和创造性，增强绿色发展内生动力。

三、推动各地区结合实际持续提升绿色高质量发展水平

提升能源产出率不是一蹴而就，也不是简单要求各地区在能源产出率上达到同一水平，而是要结合各地区实际条件，不断探索创新各具特色的高质量发展路径。《方案》在能耗强度降低目标分解中对能源产出率较低的地区提出更高要求，在能耗总量目标分解中对能源产出率较高的地区适度倾斜，有利于加快推动各地区实现绿色发展和协同发展。

能源要素配置要向经济发展优势地区适度倾斜。随着我国主体功能区战略实施，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势越发明显，带动能源需求分布格局出现明显变化。《方案》遵循经济发展客观规律，在能源消费总量目标分解中明确提出，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。这既有利于推动经济发展优势地区承载更多的人口和产业，在全社会财富创造中发挥更大作用，也有利于引导资源环境脆弱地区更加注重保护生态环境、合理控制化石能源开发利用强度，避免自然财富、生态财富过度消耗。

新增长极要在能效赶超发展中发挥引领示范作用。我国经济发展优势地区能源产出率普遍高于全国平均水平，但与发达国家或国际大都市相比仍有明显差距。在打造经济新增长极过程中，经济发展优势地区要发挥市场化程度高、企业创新能力强等优势，在能效赶超发展中发挥引领示范作用。通过全面对标国际领先能效标准，大幅提升新建产能能源产出率要求，创新能源管理市场化机制等，有效释放绿色低碳消费、绿色技术创新等巨大内需潜力，引领我国向全球绿色低碳创新发展大国强国加快转变。

区域统筹推进一体化绿色发展。我国经济发展优势地区普遍为能源净调入地区，在全国一盘棋发展要求下，要统筹兼顾效率与公平，推进资源输出地区和调入地区绿色协调发展。经济发展优势地区要转变自给自足等发展理念，降低化石能源利用强度，加大对区域外清洁能源的消纳利用。同时，能源生产率低的地区要努力赶上，强化节能提高能效力度，不断趋向全国平均水平。此外，要优化远距离跨区输煤、输电布局，加强区域能源协调一体发展，减少长距离输送、重复建设等导致的能源浪费。

“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是全方位推进高质量发展的关键时期。碳达峰、碳中和目标对能耗双控工作提出了新的更高要求。要持续坚持和完善能耗双控，强化提升能源产出率目标导向，加快产业结构、能源结构优化升级，促进绿色低碳技术创新应用，助力实现碳达峰、碳中和目标，推动高质量发展取得更大进步。（作者：田智宇 国家发展改革委能源研究所）