调研｜全国碳排放权交易市场正式上线 地方碳市场试点何去何从

全国碳排放权交易市场（下称“全国碳市场”）日前正式上线，标志着我国应对气候变化和节能减排工作进入了新阶段。自2013年起，我国相继启动了北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳以及福建等八省市的碳排放权交易试点工作，八年的试点经验积累，为全国碳市场的建立、碳市场配额分配、交易制度等方面的完善提供了重要支撑，也对促进试点省市控制温室气体排放、探索达峰路径发挥了积极作用。那么，全国碳市场启动后，各地应如何利用碳市场手段开展工作，促进本地低碳发展？先前的试点碳市场省市又该如何利用全国与地方两个碳市场探索各具特色的脱碳路径？长远看，伴随全国碳排放权交易市场的稳步成熟，地方碳市场试点又将何去何从，下一步工作应如何做？围绕上述诸多问题，近日记者展开了一系列调研采访。

（来源：微信公众号“中国城市能源周刊” 文｜本报记者 仝晓波 张金梦 张胜杰）

地方先行先试夯实全国碳市场根基

碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要政策工具。

全国性市场的顺利启动，地方碳市场试点经验“功不可没”。“地方碳市场试点运行以来，重点排放单位履约率保持较高水平，市场覆盖范围内碳排放总量和强度保持双降。”国网能源研究院高级研究员杨素在接受记者采访时指出，截至2021年6月，试点碳市场已覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，涉及近3000家重点排放单位，累计成交量4.8亿吨二氧化碳当量，成交额约114亿元。

以北京为例，相关材料显示，北京市启动试点碳市场以来，运行机制逐步完善、交易日趋活跃、碳配额价格稳健上涨，有力支撑了北京市超额完成国家下达的“十三五”碳强度下降目标，2020年，北京碳强度为全国最优。截至目前，北京试点碳市场覆盖发电、石化、水泥、热力、其他工业、交通、服务业以及航空等八大行业，共有碳排放量超过5000吨/年以上的859家重点碳排放单位纳入。

湖北在碳市场活跃度与节能减排方面同样成效显著。“据不完全统计，在累计6个履约年度内，湖北试点在交易量、交易额、市场参与率、履约率等市场指标方面都位列试点碳市场前列，同时纳入企业二氧化碳排放绝对量和强度实现了双下降，其中二氧化碳排放量累计减少二氧化碳1760万吨，16个行业中有14个实现了二氧化碳排放量下降。”湖北经济学院低碳经济学院院长助理黄锦鹏对记者说。

上海亦通过建立完善碳市场交易系统和交易机构建设，优化完善交易规则和交易系统，形成了多层次碳市场。“上海碳市场的稳定运行进一步促进了上海碳市场配套产业的落地发展。”上海市生态环境局大气环境与应对气候变化处相关负责人表示。

地方碳市场先试先行的探索，为全国碳市场顺利开市以及继续深入扩大提供了经验支撑。“无论是北京、湖北，还是上海，各具特色的地方碳市场在碳市场配额分配、交易制度等方面都已建立成熟体系，均为全国碳排放权交易市场的建立、运行夯实了根基。”中国电力企业联合会规划发展部主任潘荔说。

在黄锦鹏看来，地方碳市场试点时期，体量较小，且多为区域性分割市场，市场流动性不足导致无法形成有效均衡价格，也为全国碳市场的“一盘棋”布局积累了经验和教训。

因地制宜碳减排

地方与全国协同不可少

那么，全国碳市场启动后，地方试点碳市场下一步该怎么做？

今年3月，由生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》曾提出，条例施行之后将不再建设地方碳排放权交易市场，已存在的地方碳交易市场应当逐步纳入全国碳市场。

这一条款曾在业内引起热议。记者最新获悉，经过几轮讨论，这一条款或将修改为，全国碳市场建立以后，地方碳市场涉及的行业与全国碳市场管控范围一致的，必须纳入全国碳市场。有地方特色的仍可保留，继续探索先行先试。条例有望在公开征求意见后，于今年年底前正式发布。换言之，试点碳市场仍将有望允许存在，并与全国碳市场相互补充、相辅相成。

对此，杨素坦言，虽然全国碳市场已经启动，但地方试点碳市场仍有很大借鉴价值，其更符合本地排放特征，可以作为全国碳市场的有益补充。

黄锦鹏亦指出，由于全国碳市场与地方碳市场覆盖的行业有交叉，且全国碳市场的优先级更高，所以不可避免会压减试点碳市场的规模，但短期内，全国碳市场或将激发地方碳市场更大潜能。

根据全国碳市场总体设计，纳入全国碳市场的高能耗行业包括电力、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、民航八大行业。现阶段只有电力行业进入履约范围，其他七大行业仍只属于报告范围。

如北京碳市场主体覆盖电力、热力、水泥、石化、工业、服务业、交通运输等8个行业。其中，热力、服务业、交通运输并不在全国碳市场范围。而湖北目前纳入试点碳市场的行业更多达16个，其中涵盖了全国碳市场的8个行业，企业总数接近400家，覆盖了全省45%—50%的碳排放量。

以北京为例，有熟悉北京碳市场情况人士向记者表示，北京目前的产业结构以服务业为主，高校、医院等机构都是北京致力通过碳市场手段促进减排的重点单位，但目前看来，“这些排放单位不可能纳入全国碳市场。基于每个地区的不同经济发展阶段与不同业态结构，试点碳市场除了可先行先试、积累经验，为全国碳市场提供有益探索外，还可立足本地实际情况，灵活运用市场手段促进低碳发展。”

“当前全国碳市场虽然正式启动上线交易，但无论从覆盖范围、制度设计，还是市场运行方面都尚不完善，这就需要地方试点碳市场继续为全国碳市场提供先行先试的经验借鉴；且从当前各地碳市场表现力分析，地方碳市场活跃度相对较高，对推进地方能源转型和绿色低碳产业发展均有积极促进作用。”黄锦鹏指出。

在潘荔看来，在碳达峰、碳中和目标推动下，面对全国碳市场逐步完善，地方碳市场亦需要主动作为，寻找创新发力点，持续发挥地方试点碳市场对本地节能减排、能源转型等方面的倒逼作用。

既要并存

也要明确各自目标定位

记者了解到，目前，北京、重庆、湖北、广东等地政府已经明确了下一阶段试点碳市场的工作方向和工作重点，均在前期基础上进行了一定程度深化。

公开材料显示，湖北省将持续深化碳排放权交易试点碳市场建设，以更充分发挥市场机制作用为目标，研究扩大试点碳市场覆盖范围等工作，促进企业节能环保改造，倒逼落后产能转型；

广东明确“十四五”将继续发挥全国碳市场“试验田”作用，深化碳交易试点，探索研究上线更多交易服务措施，积极推动形成粤港澳大湾区碳市场；

北京则表示“十四五”将开展碳减排专项行动，完善碳排放权交易制度，承建全国温室气体自愿减排管理和交易中心。

“全国碳市场不仅服务于国内高质量发展，也为中国在全球应对气候变化和生态文明建设进程中争取话语权。而地方碳市场目标定位除了应对气候变化和节能减排之外，还应赋予更多职能，尤其在双碳目标大格局下，要最大限度利用好碳市场这一政策工具，倒逼本地能源转型和绿色低碳产业发展，进一步挖掘碳市场对低碳技术、绿色金融等推动作用。”黄锦鹏指出。

谈及各地要如何用好两个碳市场，服务自身减排目标这一话题，杨素认为，对于在已开展地方碳市场的省市，可以探索地方减排路径和地方碳市场的紧密结合，在覆盖范围、总量控制、配额计算方法等方面和地方年度减排目标相结合；在没有地方碳市场的地区，则需要测算全国碳市场对于本地碳减排目标的作用，对于不足的部分可以考虑出台其他措施激励企业减排。

在多位受访专家看来，目前，实现地方与全国碳市场协同发展仍存在诸多问题，未来两个市场要实现有效协同，还需要深入研究。

有受访专家直言，“目前碳市场面临的最大问题是缺乏全国性的减排目标，建议国家有关部门在‘十四五’或‘十五五’期间，尽快予以明确。与此同时，各地也应尽快抢占以碳市场手段促进碳减排的先机。

“当前全国碳市场在制度设计、系统建设和运行方面取得了较大进展，但其他行业的纳入时间表、试点配额如何消化等问题尚未得到进一步明确，这将影响全国统一碳市场的建设进程和地方试点碳市场的深化。”黄锦鹏认为。

地方碳市场与全国碳市场在衔接方面亦存在制度性障碍。“由于此前8个地方碳市场配额分配方法、交易制度、交易流程、碳价差别较大，远期看，各地方碳市场规则如何向全国碳市场规则统一，企业所持配额如何结转，也是地方碳市场与全国碳市场协同发展的一大难题。”杨素指出。

“地方碳市场和全国碳市场既要并存，也要明确各自的边界和目标定位。”黄锦鹏认为，建议相关部门完善全国碳市场顶层设计，尽快明确全国碳市场八大行业纳入时间表、地方碳市场存续、地方碳市场与全国碳市场的关系、地方碳市场剩余配额的处理方式、地方交易所的职能定位等问题；各地方试点碳市场也要提前研判，明确低成本过渡的思路和具体路径，在配额分配、履约等方面可提前接轨，变被动为主动，最大限度减少两个市场衔接的额外成本。