“双碳”目标下完善深圳先行示范区电价管理体制机制的建议

伴随着深圳特区的发展，深圳市电价改革经历了40年左右的发展历史，有力支撑了当地电力事业与经济社会的协同发展。1989年，广东省物价局和广东省经济委员会同意在深圳供电局供电范围内实行新的电价体系，并规定以后电价合理变动均由深圳市政府自行调整，深圳市电价改革较之省内其他城市先行一步。在保证当时的广东省电力工业局利益的前提下，同时又给予深圳市发展特区电力事业一定的自主权，深圳市建立了有别于省内其他城市的独立电价体系。2003年，深圳市电价定价权限上收国家和广东省。2014年，深圳市被批复开展输配电价改革试点，探索建立健全科学合理的输配电价形成机制，输配电价改革在深圳市成功试点破冰。此次核定深圳市输配电准许收入和输配电价，标志着输配电价改革试点迈出实质性步伐，推动着全国电力体制改革进一步深化。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：郑福康 陈正飞 等）

在实现碳达峰、碳中和的目标过程中，深圳市实施产业结构优化和能源结构转型等减排措施的空间有限，需要充分发挥体制机制改革的基础作用，深圳市电价改革再出发意义重大。同时，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求深圳市加快建立绿色低碳循环发展的经济体系、大力发展绿色产业、促进绿色消费，继续实施能源消耗总量和强度双控行动。深圳市承担着“先行示范区”和“粤港澳大湾区”双区建设的特殊使命，电价体制机制的改革完善也有利于全力服务绿色低碳的“双区”建设。

因此，为保障深圳市清洁能源优化配置、电力系统效率提升以及尽早助力国家完成“30·60双碳”目标，深圳市在输配电价改革试点以及形成科学合理的输配电价机制之后，对于如何健全完善电价管理体制机制，有效发挥电价机制在电力系统发输配售各个环节的重要作用还值得进一步研究。

“双碳”目标下深圳市电力行业面临的新机遇

践行碳达峰、碳中和战略，关键在于能源低碳转型，而电力则是能源碳减排战场的主力军。一方面，加快能源低碳生产，在能源供给侧推进发展水电、安全发展核电、加快发展光伏和风电，构建多元化清洁能源电力供应体系；另一方面，推动能源绿色消费，在能源消费侧提高终端消费电气化水平和鼓励全社会节能提效，形成高电气化和高效率化的能源消费利用体系。对于深圳市来说，电力部门作为深圳市最主要的工业直接碳排放源，其碳减排对深圳市完成节能减排任务至关重要，这就要求电力行业在供给、输送、消费及体制机制等方面进一步完善升级，进而支撑助力深圳市能源电力行业尽早以较低峰值达峰。

一是能源开发生产清洁化，低碳发电在电源中的支撑作用得到加强。深圳市地处广东省南部沿海，资源较为匮乏，其经济发展所需的煤、油、气等能源全部都要从内陆或港口输入。与其他地区低碳转型压力较大不同，深圳市不需要从煤电为主的电源结构向清洁低碳发电跨越式发展，这是因为深圳市现已形成由核电、气电、煤电、新能源发电等构成的多元化电源结构。因此，在实现“双碳”目标的背景下，深圳市天然气、新能源等行业正在迎来重要的战略发展机遇期，这些低碳发电能源在电源中的支撑作用也将得到加强。

二是能源上下游低碳化，电网输送将发挥更加重要的枢纽性作用。在碳达峰、碳中和目标提出的新形势下，电网作为连接电力生产和电力消费的纽带和桥梁，将责无旁贷地承担起引领“能源生产清洁化、能源消费电气化”这一重任。一方面，由于“西电东送”水电来水情况具有周期性、可再生能源发电具有不确定性，将导致深圳电网运行复杂性增加及电力供应可靠性降低，同时岭澳核电三期等大量新能源接入也会对深圳电网的电能质量和运行稳定性产生影响。另一方面，综合考虑经济发展、电能替代等因素，终端电力需求的快速增长要求深圳电网大幅升级和扩充容量。因此，如何既保障新能源大量接入及高效利用西电清洁能源，又满足社会经济发展的快速用电需求，是深圳市电网发挥枢纽性作用的关键。

三是能源消费电气化，需求侧管理成为应对电力供需矛盾的重要手段。深圳市公共领域车辆电动化发展加快，截至2019年底，深圳市新能源汽车保有量26.28万辆，占全市机动车总量的10.5%，保有量和占比均位居全国第一，规模化的新能源汽车运行将带来更加旺盛的充电需求。随着可再生能源发电在电力系统的比例逐步提高以及终端用能电气化水平的进一步提升，清洁能源发电的出力特性与用户用电的负荷特性在时间、空间上的分布与耦合问题逐步显现。在深圳市部分时段电力供需紧张的背景下，如何以更经济、有效的需求侧管理手段既充分挖掘用户侧资源参与需求响应的潜力，又推进用户侧用能清洁化和高效化，从而满足电力电量平衡以及保障电力系统安全稳定运行，是深圳市电力需求侧管理的新方向。

四是能源结构转型发展，电价体制机制创新动能需要持续发力。在碳中和目标下的电力系统中，可再生能源发电比例加快提升，需求响应不断深入，当前的电力体制机制可能难以满足未来能源发展演变带来的挑战。因此，为加快电力市场化改革步伐与落实要素市场化配置综合配套改革开展，深圳市电价管理体制机制健全创新需要持续发力，进而满足深圳市建设先行示范区对高质量、低碳化供电的需求。

现行深圳市电价改革存在的问题

自2003年深圳市电价管理权限上收国家及广东省发改委以后，深圳市历次电价调整均由省物价局按照全省统一统筹调整。由于国家对上网电价、输配电价及销售电价的管理和调整均从全国一盘棋的角度出发，无法兼顾深圳市先进城市电网的特殊情况，不可避免地带来了现行电价机制与深圳发展现状及未来发展趋势不适应的一系列问题。

一是输配电价管制激励作用仍待加强。国家层面的输配电价成本监审、核价办法，主要根据各省级电网企业自身的历史成本和历史单位电量固定资产等指标核定，未体现对管理水平高、投资效率高的电网企业的正向激励，也对于促进各电网企业之间的竞争缺乏激励。按照现行的“准许成本加合理收益”核价规则，单位输配电成本越低、投资效率越高（即历史单位电量固定资产越低），核定的基期准许成本及新增投资额就越低，进而核定的输配电价也越低。深圳市万元固定资产售电量、劳动生产率等效率全国领先，单位供电成本全国最低，实际输配电价远低于其他省份或城市，导致鞭打快牛问题出现。国家能源局《2018年度全国电力价格情况监管通报》显示，2018年全国电网企业平均购销差价（含线损）为0.2054元/千瓦时，而深圳市为0.1330元/千瓦时，深圳市购销价差大幅度低于全国平均水平。相关成本监审、核价办法政策虽然在原则中规定“健全激励约束机制，促进电网企业加强管理降低成本”，但在实际核价工作中并无具体激励措施，未形成激励与约束相结合的完善监管机制，难以调动电网企业改进管理、提高投资效率的积极性，不利于鼓励先进。

二是天然气上网电价仍需进一步完善。按照国家相关上网电价政策，目前煤电执行“基准价+上下浮动”市场化机制，气电由各省分类型单独定价，核电采用“一厂一价”国家定价政策，风电分四类资源区实行指导价，光伏分三类资源区实行指导价。深圳市本地电力较少，大部分来自“西电东送”，但是由于远距离输送存在约束较多等问题，制约着深圳市电力保障。深圳市本地电源中，燃气发电机组装机容量较大，截至2020年末达到535.6万千瓦，未来天然气装机容量将在能源低碳转型背景下进一步扩大。深圳市燃气机组上网电价根据国家及省发改委核定标准来确定，各类型燃气机组上网电价仍执行单一制电价政策。与其他电源相比，深圳市天然气发电上网电价较高，燃气上网电价高企以及装机容量提升的双重作用将拉高深圳市社会整体购电成本。此外，深圳市电力市场改革虽然循序推进，但天然气发电的相关市场机制不够完善，未形成具有足够竞争力的时间价格信号和位置价格信号来引导燃气机组投资，而且目前广东省内由于电源结构不平衡，燃气机组上网电价与燃煤标杆价无法同台竞价。

三是终端销售电价价格水平出现倒挂。深圳市借鉴国际先进经验，构建了较为先进的销售电价体系。早在上世纪90年代，深圳市就根据用户用电特性对销售电价的分类和结构进行重新设计，目前深圳市销售电价主要分为“大量工商业及其他用电”“高需求工商业及其他用电”“普通工商业及其他用电”“居民生活电价”等。深圳工商业电价目录与全国不同，每次电价调整均面临如何对应国家的统一政策。近几年，连续降低一般工商业电价造成深圳市“普通工商业电价”与“大量工商业电价”“高需求工商业电价”倒挂，“普通工商业电价”已低于“大量工商业电价”，与“高需求工商业电价”基本持平，电价信号扭曲。同时，深圳市工商业现行峰谷分时电价政策依据仍为《国家发展改革委关于深圳市峰谷电价实施办法（试行）的批复》（发改价格〔2004〕1895号）文件，目录电价峰谷时段划分未在电改新形势下进行调整优化，也不能适应未来高比例新能源电力系统的供需特点。另外，深圳市电价承担的隐形交叉补贴较多，主要存在着支付省内北部山区及东西两翼的地区间交叉补贴，导致深圳市销售电价全省乃至全国最高。国家能源局《2018年度全国电力价格情况监管通报》显示，2018年深圳市平均销售电价全国最高，为0.7470元/千瓦时，高于广东省平均销售电价0.6358元/千瓦时。

完善深圳市电价管理体制机制的建议

电力是关系到国计民生的特殊商品，电价则是这种特殊商品价值的体现。为缓解“双碳”目标下清洁发展与电价成本之间的矛盾，考虑“合理补偿成本、合理确定收益、依法计入税金、坚持公平负担、促进电力建设”等原则，能源电力价格形成和成本疏导机制需要进一步健全。深圳市通过各环节电价管理体制机制的完善，创新推动绿色发展价格机制，不仅有利于电力系统源、网、荷、储各环节低碳发展，还有助于深圳市落实供给侧结构性改革要求、开展要素市场化配置综合配套改革。

一是深化深圳市输配电价改革，激励与约束相结合。深圳市已从“量”的发展转型为“质”的提升，这就需要从输配电价机制上，满足电网高质量、高标准发展以及加大电网投资的需要，同时兼顾促进新能源入网等政策要求。因此，有必要授予深圳市制定调整电价的权限，以输配电价改革为突破口，继续深化输配电价改革与监管方案制定，满足先行示范区的建设需求。首先，允许深圳市结合省级电网输配电价定价办法，单独制定深圳市电网输配电价定价办法，综合考虑深圳的发展需求和电网建设情况合理核定深圳输配电价。其次，出台输配电价配套监管办法（即输配电价日常监管、平衡账户管理、电网投资管理、电网运营绩效考核奖惩办法等四个制度），加强过程监管的激励约束，率先建立奖惩机制，为全国提供经验和借鉴。第三，国外通常设立专门的接入价回收电厂或用户接入电网时发生的专用连接线路、设备等成本费用，这是因为如果不向电厂征收接网费，会造成电厂更倾向于在靠近廉价发电资源的地点并网，而不考虑电网远距离传输成本的高低，不仅意味着发电装机扩容给电网投资与运行造成的成本增长将不受控制且全部由用户承担，而且还降低电网的投资效益和使用效率。因此，深圳市可探索实施“接入价+输配电价”设计，考虑向电厂收取一定的接网费，能一定程度上提供电厂的位置信号，使发电资源附近的电厂与城市内部电厂具备公平竞争的条件。

二是推动深圳市气电上网电价向“两部制+气电价格联动”发展。作为化石能源转向清洁能源的重要桥梁，清洁低碳的天然气发电投资成本低、运行灵活，其在能源转型格局中的桥梁作用和在电源发展中的支撑作用长期内不会改变。因此，有必要授予深圳市对本地电源制定电价权限，允许深圳探索建立电源侧灵活的气电上网电价机制，既保障电厂基本效益，也能降低社会总体购电成本。首先，为更好地发挥天然气发电机组应急调峰作用，建议参考上海、浙江和江苏等地两部制气电上网电价，研究推动深圳市气电上网电价向“两部制+气电价格联动”发展。一方面，从价格角度看，两部制电价能起到促进企业管理和技术水平提升，引导和鼓励电力投资的作用，符合我国电力体制改革的方向。另一方面，当天然气价格出现较大变化时，天然气发电上网电价也应及时调整。为能够向下疏导部分气价波动，深圳市应通过科学的气电价格联动调整机制传导天然气的原材料成本和供求变化。其次，可考虑推动燃煤电厂向燃气电厂购买碳排放指标，缓和二者上网电价差距过大的问题，可在一定程度上解决二者在市场上同台竞价的矛盾。

三是优化调整深圳市销售电价体系结构，理顺电价交叉补贴。“双碳”目标将倒逼我国能源转型加速推进，未来需求侧将会引入更多的电动汽车、分布式储能、需求响应等新业态设施和技术，深圳市电力需求响应需要呈现精准响应、绿色响应等特征，从而促进深圳市电气化高水平发展。而优化调整销售电价体系结构，最重要的是授予深圳市自主合理调整销售电价的权限，允许深圳市制定各类电力用户具体价格水平，以解决销售电价倒挂、峰谷电价长时间未调整、交叉补贴等问题。首先，通过深入研究测算，完善深圳市工商业电价体系，回归以成本为导向的电价体系结构，在兼顾公共政策的同时，体现电价公平负担的原则。其次，优化完善分时电价机制，适时探索执行尖峰电价政策，建立峰谷电价动态调整机制，考虑供需变化、电能成本等因素及时调整峰谷电价差和峰谷时段划分，以真实反映电的商品属性和时间价值，提升电力系统整体效率和激励用户侧自觉错峰避峰。再次，与广东省发展改革委共同研究解决地区间交叉补贴问题，明确交叉补贴标准，完善广东售深关口电价机制，变暗补为明补，逐步还原电力商品的属性，理顺缓解地区间的电价交叉补贴问题。

四是探索建立符合先行示范区定位的电价机制，支撑“双区”建设。考虑到深圳市社会经济所处的发展阶段和“双区”建设定位，电价体系相对独立、电价改革创新应走在全国前列，深圳市可试点探索建立符合先行示范区定位、体现“优质优价”的科学合理电价机制，尽可能满足用户多样化的服务要求。首先，为反映不同负荷特性用户的供电成本差异和需求差异，建议深圳市对工商业用户试行负荷率电价，体现不同负荷率（利用小时）条件下不同时段的电量电价差异。其次，积极开展可中断电价、高可靠性电价等电价机制可行性研究，引导各类电力用户节能降耗和挖掘调峰资源，实现“优质优价”。再次，落实供给侧结构性改革要求，开展要素市场化配置综合配套改革，通过实施差别电价、差别化供电服务等机制，合理引导用电需求与降低单位能耗，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。最后，在国家强化可再生能源电力消纳保障机制和试行绿证制度的基础上，探索建立清洁能源绿色电价机制，允许偏好绿色用电用户自愿消费。虽然公用电网无法区分传输电力具体来自何种电源，但能保证个人购买的绿色电力可以被提前消纳，通过市场选择机制助推电力结构向清洁化方向调整。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年04期，作者：深圳供电局有限公司 郑福康 陈正飞 王嘉豪 杨志鹏 黄珊，中国电力企业联合会电力建设技术经济咨询中心 韩晓宇