解读｜“十四五”价格改革与电价机制关键点

近日，国家发改委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号，简称“689号文”），谋篇布局下个五年价格机制改革工作。在高质量发展新征程、“双碳”发展新命题下，“十四五”价格改革和电价机制面临哪些新要求，预期将突破哪些新老问题？本文尝试在理解文件基础上，提出见解，以供参考。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：张超）

高质量发展对价格改革提出更高要求

价格改革的目标是什么？2015年印发的《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）对我国“十三五”时期价格机制改革工作进行整体部署，文件开篇就明确了“十三五”价格改革的主要目标：加快完善主要由市场决定价格的机制。此后五年，电价改革同时在中发〔2015〕9号文指导下向市场化方向稳步推进，取得了丰硕成果。

进入高质量发展新阶段，价格改革需要解决的，不再是或不全是通过价格机制实现高效配置资源的“量”的问题，而更需关注按照价格机制配置资源后，实现以“低成本”换“低碳排”、以“小”资源博“大”产出、以“低”负担换“优”服务的“质”的问题。689号文就明确提出，要围绕实现“双碳”目标、促进节能环保、提升供给质量、保障和改善民生四个方面，完善市场机制、确立科学监管、健全调控手段，更进一步推进价格改革。具体而言，竞争性价格要从2017年“基本放开”和2020年“基本完善”，向2025年“主要由市场决定”形成质变；管制价格要从2017年明确政府定价范围和2020年监管制度“基本建立”，向2025年科学定价机制“全面确立”实现飞跃；价格调控机制也要从“基本健全”向“更加健全”大步挺进。

丰富环保电价内涵，政策针对性、

适应性和有效性将得到强化

合理的电价机制可以助力节能环保已经是业内共识。党的十八大以来，围绕生态文明建设和绿色发展，环保电价机制与政策得到持续完善。中发〔2015〕28号提出要“逐步使能源价格充分反映环境治理成本”；2018年印发的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）则进一步明确，要“更好发挥价格杠杆引导资源优化配置、实现生态环境成本内部化、促进全社会节约、加快绿色环保产业发展的积极作用”。

2020年9月，我国向世界做出“碳达峰、碳中和”庄严承诺。在此背景下，689号文则从三方面丰富了环保电价的内涵。政策针对性上，环保电价要更强调对“碳排放”的治理作用，从针对“两高一剩”行业（高耗能、高污染、产能过剩）的电价措施，转变为针对高耗能、高排放行业的绿色电价政策。政策适应性上，环保电价要与产业政策、环保政策实现协同，价格机制要紧跟产业结构调整目录和前沿技术标准，确保电价政策“能用”。政策有效性上，环保电价要根据节能减排目标持续优化执行标准，改变“可有可无”、如“毛毛雨”的现状，进而使环保电价成为“双高”企业经营生产的决策变量，真正实现“有用”。

衔接“双碳”、面向“市场”，

新能源价格机制有望加速出台

新能源发展长期以来备受重视。以2006年出台《可再生能源法》作为起点，风电、光伏经历了附加上调、补贴退坡、平价上网等政策变迁，实现了逐渐“断奶”并担当重任。储能、抽水蓄能等可为系统提供灵活性的新能源，则谋求向市场化方向过渡。不久前公开征求意见的《关于加快推动新型储能发展的指导意见》和正式印发的《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633号），纷纷鼓励储能、抽蓄作为独立市场主体参与电力市场。

“十四五”时期的新能源发展进入崭新阶段，有望推动相关政策加速出台。一方面，风电光伏新增装机从这一时期开始不再享受补贴，存量机组补贴则受合理利用小时数影响上限受控，可以说，2020年就是风电光伏的“市场化元年”，亟需出台市场价格政策给定发展预期。另一方面，抽蓄价格形成机制的确立则标志着灵活性资源将配套有效的市场机制与过渡性政策，有了“模板”好“绘色”，势必加快政策成型。在十年“碳达峰”之路的前五年，设计好新能源发展的电价机制已经成为必选项而非可选项。689号文短短的一句话“完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制，建立新型储能价格机制”，却积藏着“价补分离”“市场责任”“不平衡资金”“容量补偿”“分摊疏导”等等不易突破的矛盾与内容，五年能突破多少，除了“速度”外还需在市场中实践检验“质量”。

电力上网侧市场化由点及面，

高低价机组进市场问题

将取得突破

如我们所知，制定各类电源标杆价格时，燃煤发电标杆电价都是一个重要参考，在相当长的一段时间内对电源投资有重要引导作用。2019年印发的《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》（发改价格规〔2019〕1658号）将煤电标杆价改为“基准价+上下浮动”的市场化机制，将引导投资的权力还给市场。煤电的“解绑”，为更进一步推进电力上网侧市场化改革打牢基础。此外，2019年国家发改委还公布了首批三代核电实行的上网电价，明确至2021年底止。

从“有序放开”、煤电先行，再到689号文由点及面，提出持续深化煤电、气电、水电、核电等上网电价市场化改革，尽管与新能源进市场有所不同——没有消纳一说会显得更纯粹，但矛盾依然突出。对于气电、核电等高价机组，在能量市场的大部分时间没有竞争力，必须解决容量补偿问题；对于水电等低价机组，既要处理市场中的超额收益，还要应对市场外保障类用户购电成本上涨难题。从最新出台的抽蓄机制看，两部制方式可用于高价机组，为容量提供政府定价过渡期将是备选方式之一。而由电网执行政府授权采购低价机组电量，稳定平均购电价后再放行市场，也可能是解决水电进市场的可行选择。

电力销售侧有序入市、

完善阶梯，

剑指不平衡资金与交叉补贴

“十三五”期间，销售电价已呈现出清晰的“双轨制”特征。2019年年中印发的《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》（发改运行〔2019〕1105号）明确推进经营性用户全部进入市场，目录电价政策对工商业逐渐失去定价力。以北京电力交易中心为例，2020年全年电力直接交易电量占总售电量比重近40%，度电降幅超0.3元。而除目录电价以外看不到其他销售电价机制的居民农业等保障性用户，用电量增速却更高，近三年用电量占比平均增长超过0.5个百分点，价格水平则16年未变。

电价“双轨制”运行下，不平衡资金和交叉补贴成为两个关键问题。为此，689号文提出“有序推动经营性电力用户进入电力市场，完善居民阶梯电价制度”的举措。一方面，针对优发优购放开比例不对等形成的不平衡资金问题，在“双碳”保可再生发展前提下，对用户进市场实施“有序”控制将是优先策略。另一方面，无论是中发〔2015〕28号文还是中发〔2015〕9号文，对交叉补贴都采用“妥善处理”的宽泛表述，不涉及具体措施，到了“十四五”，完善居民阶梯电价则很可能成为探索解决交叉补贴的一项具有操作性的工作。

电力输配侧完善机制、理顺结构，

“双碳”可能催生更具适应性的

输配电价体系与机制

输配电价改革作为最先取得阶段性进展的改革内容，早在2017年已形成省级、区域、跨区、增量配电的完整定价体系，至2020年末，监审办法、省级与区域定价办法经再次修订，有力支撑了第二周期（2020-2022年）省级及区域的监审和定价工作。

689号文提出，进一步完善各类输配电价形成机制，加快理顺输配电价结构。结合“双碳”来看，输配电价无论在监管趋势的大面上、价格体系的结构上还是定价条款的细节上，都有完善和理顺的空间。一是监管趋势上，例如英国输电RIIO-2监管政策较首个周期前相比，更加重视与净零排放目标的衔接，考虑采用更具弹性的价格监管、更主动的激励政策、更及时的调整机制等支持净零排放目标实现，这对我国输配电价监管是否会有启示?二是价格体系上，例如接入工程作为专用性极强的电网投资，按科学机制应由受益方承担投资成本，国际上多采用接入价方式由电网收取资金代为建设，但我国采用计入共用网络输配电价的额方式予以疏导。三是核定条款上，实现“双碳”目标会大量增加以公平接网、提高可靠性为目标的输配电投资，这些投资很少带来新增负荷，与核价中投资的电量约束机制不相匹配。科学的输配电价定价机制与合理的输配电价水平，是保障电网乃至整个电力系统可持续发展的基石，特别是在“双碳”命题下，电力输配侧价格政策有必要作适应性调整。

“激励机制”“信息系统”一虚一实，

成本监审将进入新阶段

输配电成本监审经历两个周期，监管方对输配电业务成本情况有了更全面、更清晰的了解，被监管方则更明确了进一步完善成本管理的主要方向。受诸多因素影响，第二周期成本监审时间较长，其中不容忽视的原因是：针对海量成本信息的监审效率，既有赖于监管双方在披露方面的相互信任，还有赖于一套系统、便捷的监审工具应用。一虚一实，才相得益彰。

国外成熟市场多采用激励与约束相容的机制把控网络企业报送的成本信息质量。例如，英国Ofgem施行的信息质量激励机制（IQI），会根据网络企业预测的网络成本与Ofgem判断的有效网络支出之差计算得分，并按照既定的IQI矩阵形成对应的效率激励或惩罚。689号文提出要“强化成本监审约束作用，逐步引入成本激励机制”，可认为，监管方已明确激励性管制趋势，尝试用机制解决信任问题，这是对监管规律务虚的成果。在具体实施上，还需把握好节奏和程度：过急过重可能加大社会用能成本负担，过缓过轻则不利于长期可持续发展。689号文还提出要“建设全国统一的成本监审调查信息系统”，是工具层面的一项实招，目标是提高监管效率、降低监管成本。当然，监审系统的建设除了技术上的问题，还需要提前解决与传统会计核算方式的衔接难题，目前看来，仅以《企业产品成本核算制度-电网经营行业》（财会〔2018〕2号）为指导是远远不够的。

价内按机制、价外重规范，

进一步优化电力营商环境

2020年底，国务院办公厅转发的由五部委联合制定的《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号），以高质量发展为目标，对公用事业营造的营商环境提出了更加严格的要求，2025年要取得明显成效。具体到供电行业，既包括对用户接入工程成本等价内机制规范，还包括对工程验收环节收费、转供电加价等价外收费的治理。

689号文要求“认真落实关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见”，“十四五”期间优化电力营商环境的主要思路已然清晰。可控也可预期的是，以电网企业为主体，规范用户接入工程、清理工程验收环节收费等要求，大概率能够在既定时间内落实到位。不可控也难预期的是，以转供电用户为主体的清理规范不合理加价问题，无论在技术条件上还是监督措施上，都难有万全保障。而如2021年的降成本重点工作中，已将转供电加价治理作为降低企业用能成本的重要措施之一，但要在一年时间内体现出治理成效，道路仍艰难。无论如何，在129号文的具体指引下，未来五年通过搭建和优化价格机制解决价内问题，通过加大清理规范力度解决价外问题，始终是明确且可执行的。

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