用能权交易规则亟待理顺

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近年来部分地区经济发展超出预期，而能源是刚性需求，用能量很难在短期内压下来。一些地方的能控方案与当地经济发展、产业布局规划脱节。明确用能总量后，地方又该如何层层分配，大集团和小企业之间的用能额度如何协调，初额分配、核定、交易规范等关键细节还需进一步理顺。

日前，国务院新闻办就深入贯彻新发展理念，确保“十四五”开好局起好步有关情况举行发布会。国家发改委秘书长赵辰昕表示，着力促进全面绿色转型，重点要围绕实现“碳达峰、碳中和”目标，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费的双控制度。

在国家节能减排的大背景下，建设全国用能权交易市场已提上日程。但作为新兴市场，用能权覆盖面广且多主体参与，在方式路径上还存在诸多盲点，理顺规则成为其发展的首要前提。

肩负节能减排重任

用能权是指在能源消费总量和强度控制前提下，用能单位经核发或交易取得、允许其使用或投入生产的综合能源消费量权益。而用能权交易，简而言之，就是在每个单位确认用能配额后，高出配额的需要购买，低于配额的可以出让。其目的是通过市场化手段，促进企业节能减排、转型升级，并避免能源系统扩张导致的过度投资。

2016年下半年，国家发改委就印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在浙江省、河南省、福建省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作。四个试点省根据自身实际情况各自开展实践。

浙江省是最早探索用能权交易的地区。早在2015年，浙江省就率先选择了25个地区开展用能权交易试点；河南省选择4了代表性城市先行先试，将有色、化工、钢铁、建材等重点行业年综合耗能5000吨标准煤以上的用能企业纳入试点范围；福建省率先在水泥和火电两个行业试点，后逐步扩大，将合成氨、玻璃、铁合金、原油加工、钢铁、铜冶炼、电解铝等行业的44家重点企业纳入试点；四川省则将钢铁、水泥、造纸三个行业首批纳入用能权交易，于2019年9月正式开市。

相关工作在持续推进中，尤其是“碳达峰、碳中和”目标提出以来，全国用能权市场建设呈现出加速态势。2020年以来，国家层面曾多次提出，要加快全国用能权市场建设，各示范省份也颇为活跃。

据了解，按照国家节能减排规划，2020年全国能源消费总量控制在50亿吨标煤以内，这一控制指标再分解至各省市。“十四五”时期，全国能源消费总量控制目标还有待明确。

面临一系列挑战

然而，用能权交易真正落地并非易事。“对地方来说，能源消费总量控制会带来发展权益丧失的风险。比如，湖北随州市就出现过新项目没拿到能耗指标，该市全年指标又用完的情况。尽管做了各种协调，但别的城市也不愿意让出指标，项目拖了好几年。”某业内人士向记者坦言，用能权交易在地方操作过程中极易出现地方保护现象。地方要发展经济，尤其是中西部资源有限的地区，会沿着既有路径发展，用能权交易对地方经济发展挑战很大。整体来看，用能权交易还没有真正进入实质应用阶段，交易量较少。

“如何科学确定用能总量并合理分配，理论和设计上还没完全走通。” 业内人士直言，近年来部分地区经济发展超出预期，而能源是刚性需求，用能量很难在短期内压下来。一些地方的能控方案与当地经济发展、产业布局规划脱节。明确用能总量后，地方又该如何层层分配，大集团和小企业之间的用能额度如何协调，初额分配、核定、交易规范等关键细节还需进一步理顺。

此外，用能权交易市场和碳排放权交易市场均属于新兴市场，大部分企业对此还缺乏充分的认识。我国已实施全国统一碳排放权交易市场，同时又开展了用能权交易试点。尽管一个管前端用量、一个控制后段排放，但其在覆盖范围、配额分配等问题上或存在重叠。两套系统同时并存，“如果处理不得当，极易加重企业负担。”前述业内人士坦言。

“相比碳交易，用能权市场更难操作。碳交易可参考国外成熟的模式，相对容易统计计算，在具体行业中有过实践。而用能权交易是我国自己的制度设计，近些年才开始探索。”业内人士进一步表示，碳排放权交易的主管部门是生态环境部，而用能权交易由发改委统领，两个部门工作之间如何衔接也有待明确。

下好全国“一盘棋”

显然，重重困难下，用能权市场建设仍任重道远。

业内人士指出，政府主管部门亟需做好顶层设计，完善配套细则、明晰参与方的行为标准与规范。任务分解也要和地方发展事权相匹配，不要将矛盾转移到下级地市。层层分解，但不要无限分解到乡镇乃至个人。

“硬卡硬上不现实。” 河南省石化协会常务副会长苏东向记者表示，用能权市场建设要树立“全国一盘棋”思想，顶层设计要结合各地工业体系实际情况，适当调整用能指标，以平衡全局。最终要依靠科技技术，通过多种途径，以组合拳方式实现“碳达峰、碳中和”目标，既要经济，也要绿色发展，既不影响产业发展，也要把节能减排做好。

“要不断试，不断摸索。”业内专家建议，用能权市场建设要在实践中摸索，政策的重点在于做好衔接、划清边界，在不同区域、行业通过试点积累经验、由小到大逐步做起来。政策要求企业节能减碳，但不能通过行政手段强制干扰市场要素流动。用能权交易范围宽泛，涉及到数据核算、配额指标管理和交易等专业技术工作，笼统难度较大，可以考虑选择市场程度较高地区，或者拆分为煤炭、石油、天然气等细分行业先行先试，相对容易一些。

“企业方面，尤其是高耗能企业应自发寻求技术创新，降低用能需求。用能权交易涉及的参数多、数据量大，企业可先行梳理、保存相关数据和配套资料，避免数据核算时有所缺失，增加成本。”前述业内专家建议。