致函发改委全文：完善价格政策 支持配电改革

致函发改委全文：完善价格政策，支持配电改革

观茶君按：针对配电价格中存在的问题，观茶君团队曾于2020年7月致函国家发改委，建议修改完善相关政策；发改委于当年9月复函观茶君团队负责人展曙光律师，表示将优化输配电价结构，完善相关政策。对此，电力法律观察发布了相关消息，见：

（来源：微信公众号“电力法律观察” ID:higuanchajun 作者：观茶君团队）

《简讯 I 关于完善配电价格的意见已提交国家发改委》

《国家发改委复函观茶君：优化输配电价结构，完善《指导意见》》等

消息刊出后，很多人关心：观茶君团队到底提出了什么样的建议？

为让更多关心增量配电业务改革的人了解相关建议，特将观茶君团队致发改委建议的全文刊登如下，供各位批评指正。

关于尽快修订完善《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》的意见建议

国家发展改革委：

本所律师关注到贵委《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》（发改价格规〔2017〕2269号，以下简称《指导意见》）存在问题，对增量配电业务改革已产生不利影响，特依据《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令第713号）第三十五条“公民、法人或者其他组织认为重大行政决策及其实施存在问题的，可以通过信件、电话、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议”之规定，向贵委提出本意见，望予以重视，尽快修订完善。

一、存在的主要问题

本所律师认为，《指导意见》的初衷是促进配电业务改革，整体上也确实发挥了积极作用，目前的问题集中出现在结算制度方面。“结算制度”规定，“配电网与省级电网之间的结算电价，按现行省级电网相应电压等级输配电价执行。配电网企业可根据实际情况，自主选择分类结算电价或综合结算电价与省级电网企业结算电费。”而无论是分类结算电价还是综合结算电价，均执行省级电网输配电价。

根据上述制度，在跟省级电网进行结算的时候，配电网企业跟相同电压等级的电力用户执行同样的输配电价标准；接入省级电网的输配电价格与区域内用户配电价格之间的差额是配电网企业获取的配电价格的上限。本所律师认为，上述制度存在诸多问题，主要包括：

1、《指导意见》的结算制度将配电网作为一般“电力用户”，与贵委出台的其他政策文件相矛盾，且有侵犯配电网经营者合法权益之嫌。

配电网系公共电网，承担电能的配送功能，运营者持有《电力业务许可证》（供电类），在法定区域内从事电网投资、电力供应的公共服务，按“准许成本加合理收益”原则获取收益，其权利义务受《电力法》等法律的保护。配电网与不承担公共电网投资义务、只享受电网服务的一般“电力用户”有本质区别。就法律地位而言，配电网与省级电网市场地位平等，双方之间是网对网的互联关系。

上述观点，均来自贵委的多份文件。如《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号）、《国家发展改革委 国家能源局关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号）等文件都规定，增量配电网是承担公共服务职能的公共电网，“增量配电网并网运行时，按网对网关系与相关电网调度机构签订并网协议。” 即使《指导意见》本身也规定，“配电网与省级电网具有平等的市场主体地位”。可见，承认增量配电网的公共电网地位，是贵委的一贯态度。但《指导意见》的结算制度，反映的却是“配电网只是相同电压等级的一般电力用户”，并未将增量配电网作为公共电网予以对待。该规定不仅与贵委出台的其他文件相矛盾，也涉嫌侵犯配电网的权利，造成“配电网承担公共电网义务，却仅仅享受一般电力用户权利”的不公平现象。

2、《指导意见》采用的结算依据不当，有适用法律错误之嫌。

按照《指导意见》，增量配电网与省级电网按照“省级电网输配电价”进行结算。但贵委制定的《省级电网输配电价定价办法》规定，“省级电网输配电价，是指省级电网企业在其经营范围内为用户提供输配电服务的价格。”也就是说，省级电网输配电价，是以对“用户”的输配电服务为测算依据、向“用户”收取的，是适用于省级电网的终端用户的；将其作为配电网与省级电网的结算标准有失妥当，有适用法律错误之嫌，因为配电网不是一般的用户，是承担供电服务义务、与“用户”有本质差别的公共电网。

3、由于交叉补贴的存在，输配电价不能反映真实的输配成本结构，《指导意见》将其作为结算标准有损配电网的合法权益。

按照《指导意见》，配电网仅能获得与省级电网输配电价之间的价差。这一规定在输配电价结构合理的情况下有一定合理性。但在输配电价受交叉补贴影响、无法反映各个电压等级真实成本的情况下，则会损害配电网的合法权益。

低压配电网的运维成本远高于高压输电网。正常情况下，以成本为计价基础的配电费也远高于输电费，但交叉补贴特别是高电压补低电压的现象掩盖了二者的真实差价，缩小了二者的价差，并直接减少了配电业务的收益。比如，假定平均输配电成本为0.15元/千瓦时，其中，220千伏及以上真实的输电成本为0.05元/千瓦时，10千伏的配电成本为0.25元/千瓦时，输配电价差为0.20元/千瓦时；在高电压补贴低电压0.08元/千瓦时的情况下，220千伏输电费变成0.13元/千瓦时（0.05元+0.08元），10千伏配电费变成0.17元/千瓦时（0.25元-0.08元），220千伏到10千伏的输配电价差减少为0.04元/千瓦时（0.17元-0.13元）。实际上，我国多数省级电网从220千伏到10千伏的输配电价价差还不到0.04元/千瓦时。

容量电价问题是输配电价结构不合理的另一反映。由于容量电价并未按电压等级核定，导致的结果就是承担低压配电功能的配电网无法获取容量费，需要全额交给省级电网。这显然不符合《省级电网输配电价定价办法》“两部制电价的容（需）量电价与电度电价，原则上参考准许成本中折旧费与运行维护费的比例核定”的规定精神，造成了“配电网无法回收折旧成本”的怪相。

交叉补贴导致的输配电价格结构变化，在输、配不分的情况下，可以由经营输配电业务的省级电网企业进行内部收支调整，对电网企业的整体收入没有实质影响；但输、配分开核算的情况下，则意味着归属于配电网的配电费大幅度减少，不能反映真实的配电成本。按照省级电网输配电价结算的结果，必然损害配电网的合法权益。

另外，这种价差模式无法解决的问题是：当配电网内的用户以相同电压等级接入配电网时，配电网提供了配电服务，但由于价差为0，导致配电价格无法收取。

二、造成的不利影响

本所律师理解，改革是一个整体，上述问题的产生与其他改革措施未完全到位——如交叉补贴尚未妥善解决——有很大关系，这是改革探索过程中难以避免的现象，需要通过不断深化改革予以解决。但不得不说的是，上述问题确实对配电业务改革产生了不良影响，特别是随着改革的深入、试点项目的不断增加，《指导意见》的负面影响愈发显现。

一方面，国内多个省市都制定了相应的增量配电网价格制定办法，但大都照搬《指导意见》，未能发挥基层创新作用，也未见申请调整省级电网输配电价结构的公开信息。另一方面，随着增量配电业务改革的不断深入，越来越多的项目已经完成配电网建设，进入或即将进入运营期，而配电价格特别是与省级电网的结算价格成了无法逾越的鸿沟，大部分项目业主进入了“投运就巨亏”的窘境。迫于经营压力，有的项目业主不得不退出，更多的则在观望，期盼能够调整完善价格政策。上述情况，直接影响了各方参与配电业务改革的积极性；更为严重的是，由于试点项目大都集中在开发区、工业园区，部分区域的配电网建设滞后已经影响到企业用电，对疫情后的复工复产、“六保”“六稳”任务的落实造成不利影响。

三、具体修改建议

为解决上述问题、促进配电业务改革，本所律师建议尽快修订完善《指导意见》。一是公平地对待市场主体，保障配电网作为公共电网的合法权益；二是按照不对称管制原则，给予配电网阶段性扶持政策，以培养新生市场主体。具体建议包括：

1、明确增量配电网与省级电网是网网互联关系，双方之间的结算、联网、调度等均按网网互联的原则处理；

2、参照《区域电网输电价格定价办法》（发改价格规〔2020〕100号）规定的区域电网间输电价格确定的原则和方法，制定增量配电网与省级共用输电网络输电价格的定价办法，核定合理的输电价格；

3、鉴于输电价格的核定需要一定周期和条件，为解燃眉之急、保障增量配电业务改革的顺利进行，在核定工作完成之前，实行阶段性过渡政策，具体可根据《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》（发改价格〔2009〕2474号）中“送电省（区、市）电网企业的输电价格（含损耗）原则上不得超过每千瓦时3分钱”的规定，确定配电网向省级电网支付的过网费为每千瓦时不超3分钱；

4、为保障省级电网的合法权益，因执行前述过渡性政策造成省级电网准许收入和输配电价变化的，参照《省级电网输配电价定价办法》（发改价格规〔2020〕101号）第二十二条“由于区域和省级电网功能划分、送省外用户承担相应电压等级准许收入、发电接网工程接入成本单独核价等原因，导致测算的省级电网准许收入和输配电价与上一监管周期变动较大的，可在不同监管周期平滑处理”，以及第二十三条“建立准许收入平衡调整机制。对一个监管周期内因新增投资、电量增长、电量结构变化等引起电网企业实际收入的变化，由省级价格主管部门组织进行年度统计，在下一监管周期统筹处理。上一监管周期实际收入超过或低于准许收入的部分，在本监管周期或今后的监管周期定价时平滑处理，或根据国家政策调整使用”，予以处理。

本所律师恳请贵委尽快调整完善价格政策，以上意见建议，供贵委参考。

北京市鑫诺律师事务所

观茶君团队

2020年7月20日