关于“十四五”能源规划重点问题的建议

随着互联网、大数据、人工智能、5G等技术的推广应用，经济社会发展运行、数字中国建设对能源供应的安全性和可靠性要求将进一步提高，这是社会发展的必然趋势。在能源低碳转型提速的背景下，能源规划工作呈现与之前不一样的两大特点，一是用以保障能源供应安全与可靠的可利用技术，以及管理工作的侧重点会有所变化，需要结合新技术的应用予以梳理和分析确定；二是电力系统的重要性会进一步凸显。

关于“十四五”能源规划重点问题的建议

来源：能源研究俱乐部 ID：nyqbyj

蒋莉萍

（国网能源研究院副院长）

一、厘清“十四五”能源规划面临的形势与定位

随着互联网、大数据、人工智能、5G等技术的推广应用，经济社会发展运行、数字中国建设对能源供应的安全性和可靠性要求将进一步提高，这是社会发展的必然趋势。在能源低碳转型提速的背景下，能源规划工作呈现与之前不一样的两大特点，一是用以保障能源供应安全与可靠的可利用技术，以及管理工作的侧重点会有所变化，需要结合新技术的应用予以梳理和分析确定；二是电力系统的重要性会进一步凸显。

“十三五”能源发展取得了不俗成效，也存在着不少问题，主要原因在于：（1）国家在能源发展与政策目标方面缺乏统筹与协调（能源板块之间，以及能源发展与环保等其他领域的要求之间），（2）国家与地方层面的职责不清晰，（3）行政管理与市场作用之间界限不清。这都是“十四五”要着力克服和避免的。

在着力推进经济及能源发展市场化的大思路下，国家能源规划（及管理）的角色，有必要尽快“退回”到对能源供应与消费会产生重大影响的约束性、综合性指标的确定上，即确定相当于“地板”或“天花板”性质的指标。比如：

（1）设定化石能源消费的总量（或者比例）控制指标，完善能源消费总量控制制度。在近期国家已经明确提出“30•60”目标的情况下，该指标的设定尤为关键，因为其直接关系到2030年碳峰值的水平，以及2030~2060年间实现碳中和的难度。

（2）能效指标，包括产品单耗（产业）、GDP单耗（地区）等。其中，分地区GDP单耗指标的设定，有必要结合国家的产业布局等宏观经济发展因素进行差异化的考量。

（3）可再生能源配额指标，该指标在取消FIT等激励性政策、但完善的市场机制尚未建立且其他推动能源转型的强制性措施尚未形成的情况下，是很有必要的。这是确保实现可再生能源发展与消纳目标的有效抓手。

（4）碳减排指标及分解，结合2030年碳达峰、2060年碳中和的国家目标，明确能源各板块承担的责任，统筹考虑并具体制定能源电力系统实现碳中和的时间表，推动化石能源尽快实现消费达峰并逐步退出，不断降低单位供电二氧化碳排放水平。

在能源行业各板块已经实现政企分开并启动市场化建设多年的大背景下，对能源价格问题如何考虑，个人认为是“十四五”能源规划能否达成预期效果、能否出彩的关键所在。理想的格局是：国家制定能源的价格形成机制（不是价格本身），并结合承受力等分析，设置出相应的价格限制（或价格区间），并可纳入上面所提到的地板或天花板规划指标体系中。其中，垄断环节的管制价格核定更科学、更能激励相关主体提高供给和服务质量，竞争性环节价格在价格区间内由市场形成。

相对于一直是规划关注重点的能源供应“源”的发展问题，“十四五”期间，对能源运输通道的规划更需要予以重视和加强。国家层面，重在加强通道建设实施中的省间协调。而具体的项目安排，宜由相关主体（比如电网公司、油气管网公司等）结合对能源资源开发潜力和未来需求情况的分析研判，提出相应的建设预案。此预案原则上与国家对管网输送价格水平的核定考量相对应/对接。

二、把握好规划实施期间的转型发展节奏

能源转型是一个漫长的过程。对于能源电力需求尚处于持续增长、供应能力相应地尚处于发展阶段的国家或地区而言，能源转型的重中之重，是要在规划的（或者预期的）发展目标指导下，把握好规划实施期间的发展节奏，引导产业相对均衡地发展。尤其是对于用财政补贴等经济政策支持的产业发展，要积极而稳妥推动，兼顾现实、大局与长远。并且应该对相应的补贴额度及补贴资金来源予以分析和估计，并通过具体的政策措施表达出来。

能源低碳转型是一个需要长期坚持的基本理念，重在明确发展的方向与总体趋势。现实发展中，如果加入经济承受力、公平性等社会和经济维度的考量，转型的速度肯定不是越快越好。

“力争2060年前实现碳中和”、“到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国” 、2035年“碳排放达峰后稳中有降”、“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值”……用这几个由远至近的重大节点目标倒推“十四五”能源转型的任务，会发现时间紧迫、任务艰巨。不言而喻，“十四五”的能源转型成效十分关键，而且也是达成上述目标的重要窗口期。因此，“十四五”能源电力规划不仅需要回答好“十四五”期间的发展问题，更需要以终为始，研究谋划好实现“30•60”目标的基本路径，完成顶层设计。

三、促进合理能源消费与节约并举

落实加快构建新发展格局的决策部署要促进合理的能源消费，同时必须切实有效地推行“节约优先战略”。但从长期以来的能源行业实践来看，现行格局下，能源行业的利益相关方本身更希望看到的是一种保持较高需求增长的局面。

节约优先战略的重要抓手之一是政府必须对价格放手，由市场决定价格（前期过渡阶段，可以考虑设置一定上下限区间），由市场价格驱动用能效率的提升和能效技术进步。另一个重要考量是，能源企业的收益模式不能够仅仅取决于其能源销售量的多少。

建议能源消费方面的政策落脚点，要更侧重于“不能如何”，亦即对边界的规定方面，比如，对进入市场的用能产品的最低能效标准规定；对提供能源供应服务的企业的最低服务标准要求等。或者说，要更侧重于“负面清单”与“市场监管”。

随着风电、太阳能光伏发电等间歇性电源的大规模、高比例并入电网并逐渐成为电能供应主体，长期以来为行业所熟知的电力需求侧管理的内涵也需要有所提升，亦即：不能仅仅局限于对通常意义下“节能”的考量，更要注重对需求侧灵活性资源潜力的挖掘，即需方响应。从需求侧入手优化电力系统运行，以提升整个系统的能源效率和安全运行水平，是成本相对较低的选择。

四、保障能源供应与安全

一是要正确认识能源安全问题。应基于保障供需平衡能力的评估，而不能简单地用每年的能源进口比例来衡量能源供应是否安全。保障供需平衡的能力要包括储备和应急能力。

二是要加强能源供应系统的应急能力建设。尤其有必要系统评估分布式能源资源及新型储能（包括EV）设施在提供应急能力方面的潜力，并尽早建立起相应的应急管理和市场机制（规则）。

三是要明确电力市场各主体对系统安全稳定运行的责权利。就电力系统而言，随着更多分布式电源、微电网系统并入电力系统，有更多利益主体（指Prosumer，即产消者，如增量配售电商、“自发自用、余电上网”的分布式光伏用户等）进入市场，生产与消费者的界限变得模糊，并形成与传统电力系统有很大差别甚至完全不同的系统生态和利益格局。新利益格局的出现，会要求并导致电力系统的运行管理格局发生深刻变化，因此，亟需通过电力市场机制及相应的监管机制等，对各利益相关方保证系统安全稳定运行的责权利进行重新界定、调整和明确。

五、加快推进能源技术进步和体制改革

能源电力的价格形成机制是关键，前面已有所表达。

就能源技术发展而言，对于应用型技术与装备，重在建立“市场导向”的发展模式。其中最关键的一点，是能源电力市场的机制设计，应该基于满足系统运行要求（如为电力系统运行提供可调度性、灵活性等），来体现各种技术与装备在市场中的价值。也就是说，市场机制或综合性的行业政策必须是技术中性，要避免指向某种或者某些特定的技术或设施。

我国能源行业有众多大型国企，这是我们的国情特色。由大型国企牵头，组织社会力量开展重大前沿技术与装备研发，产学研结合，国家投入与行业（及社会）资本结合，或许是发挥新型举国体制优势，打好能源领域关键核心技术攻坚战的有益尝试。要加强基础研究、注重原始创新，尤其是在跨学科的基础科研方面，国家需要加大组织和投入力度。

六、加强多类规划的衔接

加强规划衔接，是各级政府必须尽早做好的功课。

尤其是在各种区域发展规划、乡村振兴、新型城镇化建设规划中，应要求相关主管部门或单位，把能源供应与消费问题“要素化”——也就是说，在这些规划编制工作中，应该包含能源供应及基础设施建设子规划；在能源子规划中，要把能源设施建设与其他基础设施建设有机衔接起来进行统筹规划。比如，在城乡建设中，对垃圾处理项目的能源资源化利用问题，应该要纳入其能源子规划的编制之中。这应是坚持系统观念的重要体现。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2021年1月1日第1、2期