国际电力市场观察 | 美国电力市场监管体系

编者按：国网能源院企业战略研究所围绕国外电力行业市场化改革与市场建设的热点难点问题，主要聚焦于国外电力体制改革历程、电力行业结构演变、电力市场相关政策规则、电力市场模式与机制、电力市场运行情况、电力市场发展趋势等方面，通过对国内外电力市场化改革的最新进展和重大事件进行跟踪和分析，研究改革的发展趋势和规律，为进一步深化我国电力体制改革和电力市场建设提供借鉴和参考。本专栏将围绕国际电力市场的基本模式、最新动态、热点问题、趋势分析、规律研判等方面展开，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。

（来源：微信公众号“中国电力”ID：ELECTRIC-POWER 作者：曲昊源、陈珂宁、唐程辉）

文章导读：完善的电力市场监管体系是保障电力市场高效稳定运行的前提。美国建立了联邦、州两级电力市场监管体系，并引入独立市场监测机构，有效防范了市场力滥用、市场操纵等行为给电力市场运行带来的风险。本文首先介绍了美国电力市场监管体系，其中重点分析了独立市场监测机构MMU的定位与职能，随后介绍了美国联邦能源监管委员会和独立市场监测机构的监管内容。我国电力市场建设正在深入推进中，分析美国电力市场监管经验，对于推动我国电力市场健康、稳步发展具有一定借鉴意义。

美国电力市场监管体系

执笔人：曲昊源、陈珂宁、唐程辉

国网能源院

企业战略研究所

一、美国电力监管机构设置

美国电力实行联邦和州两级监管体制，主要监管对象是私营的公用电力公司和独立发电商。

在联邦层面，负责电力行业经济性监管的机构主要是联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission,简称FERC），它是一个内设于美国能源部的独立监管机构，除了电力行业以外，它同时还监管天然气、石油等其他能源产业。联邦能源监管委员会（FERC）主要负责跨区输电以及批发电力市场的监管。在联邦机构之下，全国还有五个FERC的区域监管分支机构，每一个州政府也设立了分管公用事业的委员会来监管电力和其他能源产业。美国能源部（DOE）则主要负责制定和实施国家综合能源战略和政策。向国会和总统提交能源政策方案和建议，虽然不具备直接监管的职能，但是对监管决策具有重要影响。

在州层面，州公用事业委员会（PUC)负责监管当地配电以及电力终端用户价格制定。1992 年的能源政策法案（EPACT）进一步明确了联邦能源监管委员会和州公用事业委员会之间的关系。根据该法案，FERC 对电力批发市场有完全的管辖权，而州公用事业委员会负责电力零售竞争的监管。

美国电力行业的联邦和州两级监管的关系如图1所示：

图1 美国电力行业联邦与州的监管权利划分

州一级的各地电力监管机构大体相似。以加州为例，负责电力监管的机构主要是加州公用事业监管委员会（California Public Utilities Commission , CPUC）。加州能源委员会（主要负责发放火电厂建设许可证和电力应急管理）、自然资源委员会（负责火电厂温室气体排放监管）、加州独立系统调度机构ISO（负责批发市场现场监控）也参与部分电力监管。CPUC的电力监管职能主要有：监管配电业务及电力零售市场的价格及服务；颁发输电设施建设许可证；监管购售电合同；监管电力普遍服务；监管可再生电力的收购；监管加州能源法案及能源政策的实施；组织实施能源效率和需求侧管理项目。

二、独立市场监测机构（MMU）

按照FERC要求每个区域电力市场设立了专门提供市场监测服务的第三方机构，即独立市场监测机构（MMU，Market Monitoring Unit）。

图2 美国批发电力市场监管体系

MMU可以是内部独立运作的监督部门，也可以是第三方独立监督机构。各电力市场监督情况如表所示。目前，除CAISO和SPP外，美国其余RTO/ISO均由第三方独立监督机构实施监督和评估。

表1 美国电力市场的监管机构及监督部门

MMU通常独立于RTO/ISO及市场主体运行。为了保证独立性，MMU可以直接向FERC和RTO/ISO董事会汇报，从而保证其监督结果不受到RTO/ISO管理层的干涉。根据FERC有关规定，MMU有权获取RTO/ISO的全部市场运行数据，并且需要履行专用数据保密的义务。

MMU的主要职责包括两方面：一是对批发电力市场进行实时监测和调查，二是定期对电力市场进行评估和汇报。需要注意的是，MMU并不具有执法权力，无法直接修改市场规则，也不能调整价格或事后修正市场结果。但MMU可以基于对市场结果的分析，提出市场规则的修改建议。同时，MMU也可以向监管机构和执法机构提供违反竞争行为的证据。无论是对市场成员还是社会公众来说，独立而有效的市场监管都能保证市场规则的公平公正执行，从而对市场秩序的良好发展产生积极作用。

1.市场实时监测和调查

MMU的监测内容包括市场价格、调度指令、机组报价、故障以及其他由市场成员采取的行动。通过实时排查和分析，MMU将锁定需要进一步调查的市场现象，对可疑市场运营和交易行为展开调查分析，当市场突发状况导致市场失灵时，MMU是第一调查机构。

一般来说，异常的市场价格波动将触发MMU的调查。调查的核心问题是：市场价格异常是由市场操纵导致的，还是由正当的经济原因产生的。对于市场价格的调查主要关注于市场的供需情况。其中包括：机组和线路的被迫停用、计划检修以及由市场或其他原因所决定的机组容量持留。MMU通常调查发电机组是否出于竞争策略蓄意持留一些未受到物理约束的容量。调查结果一般向政府监管机构和系统运营商公开。

2.定期市场评估

MMU通过定期发布“市场动态报告”（State of the Market）对市场的竞争性表现和运营效率进行客观评价。报告内容包括过去一段时期内的价格走势、能源供应情况、辅助服务成本以及总体市场竞争情况。报告的发布周期一般为月度、季度和年度。其中，月度和季度报告偏重于对市场运行结果的分析。年度报告一般分析日前市场、实时市场、辅助服务市场、容量市场以及其他涉及竞争性采购的市场，主要内容包括对市场表现和运营效率的总体评估、对市场规则的改进意见以及市场力消除措施。

三、美国电力市场监管内容

美国联邦和各州主要通过制定各种规章、监管市场准入和价格等手段，实现对电力市场的监管。各级监管机构的监管内容均在《联邦电力监管规定》和各州的《公用事业法典》中作了详细的规定，其中涉及电价制定、市场准入、许可证申请、企业兼并重组、接入互联、普遍服务、电网开放、服务质量、市场行为、会计和可靠性标准等内容。

FERC的电力监管的主要内容包括：跨州输电价格和服务；电力企业兼并、重组、转让和证券发行；电力企业会计准则和电网可靠性标准；电力批发市场监管，价格、服务和输电网的接入；发放非联邦政府拥有的水电项目许可证；监管水电大坝安全；实施联邦电力法等相关能源法案等。各州的公用事业委员会的电力监管的主要内容包括：监管配电业务及电力零售市场价格及服务；颁发输电设施建设许可证，监督输电线路的建设；监管购电和售电合同；普遍服务责任；可再生电力的收购；组织实施能源效率和需求侧管理项目；监督州政府能源法案和能源政策的实施等。虽然监管内容分工明确，但实际操作的时候难免有重叠交叉。

MMU进行电力批发市场监督的重点内容主要包括市场力滥用和市场操纵行为。

1.市场力滥用行为

市场力是指当一个供应商（或一组合谋的供应商）在市场中占有较大份额时，可以对市场价格产生影响的能力。市场力滥用指蓄意利用市场力来控制价格或抑制竞争。

事实上，在没有行使的情况下，市场力本身并不一定会损害市场。但拥有并滥用市场力将会对市场产生不利影响。其本质区别在就在于市场行为。当拥有市场力的发电商的市场行为与其他份额小的发电商相同，即将其所有可用的发电容量以接近边际成本的价格提供给市场时，将不会对市场价格产生异常影响。相反地，此类发电商可以通过容量持留或明显报高价来控制市场价格。

拥有市场力的发电商可以战略性地压低市场价格，从而阻止新的市场成员进入市场；也可以人为推高市场价格，从消费者处谋取不正当暴利。

2.市场操纵行为

与市场力滥用不同，市场操纵的主体不仅限于市场份额大的发电商，但其对市场的影响却同样严重。通常来说，引起市场操纵的原因是市场规则设计中的漏洞。这些漏洞使小型市场成员可以像那些拥有市场力的市场成员一样操纵市场价格。

市场操纵最经典的一个案例是2000至2001年加州电力危机期间安然公司的行为。由于当时的干旱天气，美国西部电网十分脆弱，安然公司和其他几个小型发电商正是利用这一时机进行了市场操纵，导致市场价格飙升、部分电力公司破产或濒临破产，最终导致加州大停电的发生。据统计，此次电力危机对加州电力用户造成的经济损失约为450亿美元。

（以上部分内容由美国可再生能源实验室David Hurlbut博士撰写，由唐程辉、曲昊源翻译整理。）