新版碳市场管理办法有什么变化？

时值金秋，艳阳高照，顺着“30、60目标”掀起的低碳热潮，全国碳市场推出重磅消息，生态环境部于10月28日就《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）广泛征求社会意见。

其中，《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）”（下简称征求意见稿）是在国家发改委2014年12月10日颁布的《全国碳排放权交易管理办法》（下简称“旧版”）基础上进行的修订，后者也将在征求意见稿正式公布后失效。在国务院《碳排放权管理暂行条例》尚未出台的时候，旧版作为部门规章，指导了全国碳市场的前期建设。现在更新管理办法，是否会作为国务院条例出台前全国碳市场运行的过渡规则？这恐怕是后续最值得关注的。

学习征求意见稿，自然免不了和旧版进行比对。从框架来看，此次征求意见稿与旧版的7个章节名称基本一致，但征求意见稿共51条，较旧版的48条增加了3条。其中第五章“监督管理”增加内容较多，充分体现了碳市场监管机制的重要性。就具体内容而言，征求意见稿与旧版相比有几处明显变动：

管理层级由两级调整为三级

旧版中，全国碳市场主管部门分为国务院碳交易主管部门（负责碳排放权交易市场的建设，并对其运行进行管理、监督和指导）和省级碳交易主管部门（负责对本行政区域内的碳排放权交易相关活动进行管理、监督和指导）。

征求意见稿中，增加了市级碳交易主管部门，并对各级主管部门职责加以明确（根据第四条，生态环境部负责制定全国碳市场统一的制度、标准和技术规范；省级负责组织开展本行政区域内全国碳排放权交易数据报送、核查、配额分配、清缴履约等相关活动，并进行管理、监督和指导；市级负责配合省级生态环境主管部门落实相关具体工作）。根据同时发布的征求意见稿编制说明，此举是为了落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》有关“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制要求。同时在过去数据报送实践中，地市级在组织企业方面发挥了重要作用，本次的修改也是在法规上对地市作用的明确。

省级在配额分配方面或将不再享有自主权

旧版提到，“经国务院碳交易主管部门批准，省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，增加纳入碳排放权交易的重点排放单位”、“各省、自治区、直辖市结合本地实际，可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准”。

征求意见稿则第十条规定，“省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法，向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额”。因此，省级在覆盖范围方面将不再有自主权，而配额分配方面，若未来具体的配额分配方法不赋予省级自主权，则省级只能完全按照国家方法执行。

核查工作将不再面向全部重点排放单位

旧版中，重点排放单位的排放报告均需由核查机构审核，以确保排放数据的真实可靠，配额发放数量以核查报告提交数据为计算参考。

征求意见稿第二十六条提出“重点排放单位应当对排放报告的真实性、完整性、准确性负责”，并通过违规罚款、信用监管、社会监督等方式，倒逼重点排放单位重视数据上报，如编制说明中所言，征求意见稿“将确保碳排放数据真实性和准确性的责任压实到企业，由重点排放单位对排放报告的真实性、完整性和准确性负责。”依次规定，配额的发放数量将以企业提交的排放报告为计算参考，此举无疑会敦促控排企业做好自身碳排放数据统计和管理。

此外，在“企业自证”的原则下，核查工作将不再面向所有的重点排放单位，而是由省级主管部门以“双随机、一公开”方式（随机抽取核查对象，随机选派检查机构或核查人员，核查情况及结果及时向社会公开）开展核查，核查结果如果与企业上报结果不一致的，将通知企业修改排放报告。

在当前企业碳排放数据尚未完全电子化、企业碳排放数据尚未和其他数据交叉联动、企业风险评估有待完善的当下，直接随机抽取核查对象而不是按照企业规模和数据风险来选择，个人认为还是存在风险。当然此条是否通过，如何执行仍有待观察。但对核查行业来说，长期来看业务量将会不断下降，一部分工作将会被环境信息管理平台的人工智能替代。

核查经费由政府承担

旧版中未提及核查经费的来源。征求意见稿第二十八条提出，“省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。”这与生态环境部在2019年4月公布的《碳排放权交易管理暂行条例》（征求意见稿）提到的“核查所需经费纳入中央预算安排，不得向重点排放单位收取任何费用”相一致。核查费用由政府承担，可以有效避免核查市场无序竞争，从而保证排放数据质量。

另外，省级生态环境主管部门在开展核查时既可以利用生态环境系统现有的队伍力量开展核查，也可以通过政府购买服务方式委托社会技术服务机构提供核查服务。未来“国家队”的下场究竟会对核查行业造成何种变化也值得关注。

CCER抵消比例明确

旧版中只规定了可使用CCER抵消部分排放量，而在征求意见稿中明确规定了“重点排放单位可使用国家核证自愿减 排量（CCER）或生态环境部另行公布的其他减排指标，抵消其不超过 5%的经核查排放量。用于抵消的 CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目”。

这一条也进一步坚定了CCER的市场信心，希望国家尽快出台CCER的改革方案，进一步明确项目的限制时间、具体类型等抵消细节，真正发挥抵消机制对于减排项目的促进作用。

未履约处以2-3万元罚款并扣除下一年配额

作为部门规章，暂行办法对拒绝履约行为只能除以行政处罚，在旧版中没有规定明确的罚款数额，在征求意见稿中也仅规定2-3万元罚款以及在下一年度扣除欠缴部分。对这一条款，笔者希望这是全国条例未能出台的过渡性措施，毕竟对于电力企业动辄价值几十万几百万的配额缺口而言，这一点惩罚实在是太微不足道了。

“环境信息管理平台”成为协同治理的工具

征求意见稿提到，“重点排放单位，应当通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式，向省级生态环境主管部门主动报告纳入重点排放单位名录”、“注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接，确保数据及时有效安全交互”、“生态环境主管部门可对核查技术服务机构进行监督检查，监督检查的时间、内容、结果以及处罚决定记入环境信息管理平台并予以公布”……根据编制说明，在对数据报送信息平台进行解释时提到“按照我部信息化建设的‘四统一、五集中’工作要求开展全国碳排放数据报送工作，依托‘全国排污许可证管理信息平台’实现碳排放数据报送、监测计划备案、碳排放数据管理分析和数据核查监管等业务功能，并逐步实现与能源、统计、电网、民航等外部数据库的对接，抓取企业能耗、产品产量等基础数据并进行校验。”由此推测，环境信息管理平台是在“全国排污许可证管理信息平台”的基础上，整合能源、统计、电网、民航等外部数据库发展而来。在笔者看来，这是卖出了协调环境治理和应对气候变化的实际一步，为来协同工作提供了基础工具。

除了以上比较重要的变化外，征求意见稿还有一些值得关注的地方。一是进一步明确了国家和试点碳市场的关系，但过渡细节仍有待后续公布；二是规定了信息公开的内容，但核心的配额总量和排放总量并未明确提出；三是征求意见稿未提及配额清缴时间，此前《条例》征求意见稿中提到“配额不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得”，该表述曾经引发对配额清缴时间的疑问，本次征求意见稿并没做出明确。

具有更高法律层级的《条例》由于立法程序复杂迟迟未能出台，因此尽早出台《全国碳排放权交易管理办法》能够为全国碳市场各项工作推进提供重要支撑。本次征求意见稿的截止时间为11月11日，年底将至，征求意见稿的发布或许预示着全国碳市场将有更大举动，或许也预示着碳市场将于明年启动。后续的动态，笔者也会和大家一起关注。