大咖声音 | 编制“十四五”能源规划新形势及电力需求预测

一、编制“十四五”能源规划新形势

与“十三五”能源规划编制相比，“十四五”能源规划编制面临诸多新变化新要求。其中，从理念上看，“十三五”能源规划注重环境保护，“十四五”能源规划注重生态保护，重点考虑碳减排问题；从思路上看，“十三五”注重能源数量保障，“十四五”注重能源质量提升；从时间上看，“十三五”注重5年发展，“十四五”注重更长远发展；从空间上看，“十三五”注重能源自身发展，“十四五”注重能源全产业链发展；从实质上看，“十三五”偏重生产力发展，“十四五”偏重生产关系调整。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID：nyqbyj 作者：郑徐光 赵君陶）

——中国能源研究会副理事长吴吟

“十四五”能源规划最重要的边界约束条件是碳排放总量问题，即“十四五”期间我国碳排放是继续上升、达峰还是下降，要进行科学研究，从量上明确基数。不能怕给自己施加压力而回避，这是大趋势，回避碳排放问题是掩耳盗铃。

——原中国电力投资集团公司总经理陆启洲

“十四五”能源规划是开启能源高质量发展的第一个五年计划，不但要解决“十四五”期间能源如何清洁低碳、安全高效发展的问题，还要为2035年、2050年的长期发展找准方向，对于必须要开展的低碳转型要早些快些推进，对于传统发展方式的延续使用部分，要尽可能防止沉没成本问题。传统能源部分，比如煤电，可以用现有条件满足电力供应需求的，就尽量不要新增，需要认真进行全寿命周期最小成本、最优效益的分析。

——国家发展和改革委员会能源研究所原所长周大地

二、“十四五”电力需求预测

01

电力需求将保持刚性增长

综合我们和相关单位预测看，“十四五”期间我国电力需求将保持刚性增长，特别是“十四五”中后期会有较大增长。预计到2025年，全社会用电量在9万亿至10万亿千瓦时之间，年均增速4%～6%，基本与“十三五”年均增速持平。这一判断是我们开展电力系统规划的基础。

过去我们在做电力需求预测时要考虑最大负荷，基本未考虑对尖峰负荷的判断，“十四五”期间将对全国尖峰负荷做出预测，要控制尖峰负荷，控制的标准和程度要因省而异。对于浙江、广东、江苏、北京、上海等经济结构调整较快、三产用电比重较大的地区，其尖峰负荷控制力度要大一些，以体现节能效果。部分重化工特点较重的地区，负荷率基本在90%以上，这些地区尖峰负荷不明显，控制效果并不大。据此全国可分为三到四个档位控制水平。预计“十四五”全国尖峰负荷控制规模在5000万千瓦左右，这是我们初步的判断。

——电力规划设计总院院长杜忠明

02

不应简单考虑加法，还要考虑做减法

我们看一组数字，“十五”“十一五”“十二五”“十三五”期间，能源消费增量分别为11.4亿吨标准煤、9.8亿吨标准煤、7.4亿吨标准煤、5.6亿吨标准煤，增量基本每五年下降约2亿吨标准煤；电力消费增量分别为1.14万亿千瓦时、1.71万亿千瓦时、1.61万亿千瓦时、1.49万亿千瓦时，增量基本维持1.5万亿千瓦时水平；煤炭消费增量分别约为12.4亿吨、8.5亿吨、3.3亿吨、1.0亿吨（原煤），逐步递减；煤炭在能源消费总量增量中的占比分别为55%、43%、22%、9%；煤电在全社会用电增量中的占比分别为80%、74%、50%、35%。在编制“十四五”电力规划时，不应简单地考虑加法，还要考虑做减法。对脱离行业历史增量趋势的规划目标，要充分论证，说明依据何在。

——国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任李俊峰

03

电力需求预测不能过于乐观

电力需求预测要考虑以下几个因素，一是考虑我国制造业在全球工业中的比重，因为制造业电力消耗比重约占第二产业电力消耗的三分之二。受人工成本升高、疫情后国外加快工业化步伐、欧洲绿政等因素影响，长远看我国制造业在全球较高占比的地位不可能持续下去，其对电力的需求会放缓甚至会下降。二是国内城镇化达到较高水平后，发展增速可能会放缓，影响电力需求。三是我国能效逐步提高，比如未来城市建筑、工业采取很好的节能措施，电力消耗水平下降。综合来看，电力需求预测不能过于乐观。

——中国银保监会政策研究局一级巡视员叶燕斐

三、重视节约优先方针落实

简单讲，能源转型路径是把能源消费总量的分母做小，把可再生能源发展的分子做大。做小分母，要坚决落实节能优先方针。有关研究显示，通过燃煤发电煤耗降低至289克/千瓦时，钢铁、建材、化工单位产品煤耗降低至国际水平，燃煤工业锅炉热效率由65%提升至90%，居民和服务业采用热效率为70%的新型炉具等四项措施总共可节煤11.9亿吨（分别节煤4.17亿吨、4.2亿吨、1.4亿吨、2.1亿吨），折合8.5亿吨标准煤。加之交通、建筑领域节能，我国节能潜力巨大。做大分子，要大力发展可再生能源。随着技术进步，风电、光电成本下降很快，基本具备平价上网条件，发展潜力很大。要破除一切体制机制障碍，确保可再生能源又好又快发展。“十四五”能源规划中要突出能源转型主线，明确能源转型的指标。

——中国能源研究会副理事长吴吟

“十三五”基本上放松了节能考核，对节能没有重视、没有政策、也没有力度。“十四五”要推进高效节能，既包括用能方面的节能和技术改造，又包括供应方面，如何通过系统优化、提高转换效率、防止无效投资等来提高整个能源系统效率。通过节能，希望将能源消费弹性系数控制在0.3到0.4。

——国家发展和改革委员会能源研究所原所长周大地

坚持节能优先，需求侧节能潜力很大，特别是要加强终端用户的节能技术研究。“十三五”节能工作应该说不是特别理想，需要总结。“十四五”要进一步推动能效电厂等节能项目商业化，通过市场化推动节能产业发展。关于煤电发展方面，建议研究城市近郊电厂电热联供、煤改气和垃圾耦合发电，保持已有厂址不被湮没。

——国家开发银行评审一局副局长陈孙蛟

四、电源发展与布局优化

01

行业和区域发展预测

预计到2025年，我国煤电装机在电源中的占比有望控制在50%以内，新能源装机达到8亿千瓦左右，占比29%，发电量达到1.5万亿千瓦时左右，占比16%。新能源增量是按照2025年非化石能源消费占比18.4%的标准测算的。新能源4亿千瓦的装机增量是“十四五”电源发展最大的挑战。同时，“三北”地区新能源集中式开发将转为就地消纳为主，适当兼顾外送。

——电力规划设计总院院长杜忠明

初步预测，南方电网“十四五”电力装机增量较目前增加1.12亿千瓦，其中，煤电新增装机2700万千瓦，其他装机是清洁能源。到2025年末，南方电网系统非化石能源装机占比达到56%。新能源装机增加后会存在消纳问题，从南方五省区来说，除了贵州、云南能够平衡以外，南方电网调峰缺口有600万千瓦。为此建议，一是加强火电机组的灵活性改造，二是建设抽水蓄能电站，三是发展调峰气电，四是优化西电东送跨省的调节能力，五是推广电力需求侧响应。

——南方电网公司原总经理钟俊

02

煤电发展争议

煤电发展问题目前在业界有较大争议。我认为应该严格控制新上煤电项目，通过节能提效和建设虚拟电厂，满足“十四五”电力负荷增长以及系统削峰填谷的需求。从煤电规划建设风险预警（2020年2月发布的23个省区是绿色）和全国煤电装机规模控制（到2020年底控制在11亿千瓦以内）的要求来看，现在煤电项目建设存在逐步升温的现象。电力系统削峰填谷可以通过发展虚拟电厂来解决。根据江苏省电力需求响应实施情况，今年预计削减负荷约500万千瓦，削峰能力基本达到最高负荷的3%～5%。虚拟电厂发展潜力很大，我国可控负荷资源、分布式电源、用户侧储能、电动汽车等分散式电源，都是虚拟电厂的发展基础。初步估算，有效聚合现有的分散资源，相当于建设100多台100万千瓦的煤电机组，可以满足电力负荷增长的需求。

——中国能源研究会副理事长吴吟

“十四五”煤电将继续发挥电力安全保障“压舱石”的作用，需要考虑尖峰负荷抑制、需求侧响应等综合措施，尽可能减少新增煤电装机。在有序发展增量的同时，着力实现存量机组的优化升级，推动灵活、低碳和高效发展。发展布局上，一是在北方建设综合能源基地配套煤电，煤电建设还需要增加。主要原因是纯新能源外送在电网技术上还有待进一步的突破，综合能源基地外送需要煤电起到支撑电源的作用。二是“两湖一江”地区依托蒙华铁路布局路口电源，“十四五”华中地区电力供应需要重点保障。此外，在受端华东、南方区域也需要一定的支撑电源。未来煤电利用小时数呈下降趋势，这是客观现实，我们也在研究支撑煤电经济性的最低利用小时数问题。

——电力规划设计总院院长杜忠明

“十四五”电力规划中，发展可再生能源电力是重中之重，应放在首要位置、全力推进，这时容易被人们忽略的是煤电。其实，煤电对能源安全和碳减排至关重要，至少在“十四五”时期是至关重要的。首先，目前煤电装机占全国电力总装机的一半以上，发电量约占70%，是整个电力碳排放的大头。但是，总装机中有一半以上机组耗能过高。其次，“十三五”以来煤电平均利用小时数低于设计值的20%。第三，全国发电的基本格局仍然是通过公路、铁路、轮船，不远数千里把煤炭从西北部地区运输到中南部的电厂发电。上述情况要求我们“十四五”期间在煤电存量上做大文章。一是在煤电装机存量基本不变的前提下，推进高耗能小机组与高能效大机组实行等量装机容量的淘汰和置换。二是充分发挥已有装机，尤其是高能效机组的正常发电能力，若煤电利用小时回升到初始设计水平，相当于增加近2亿千瓦装机，既做到“十四五”期间基本不新增煤电装机，又可保障整体的电力需求。三是在不新增煤电装机情况下，进一步加大坑口电站建设力度，推进坑口电站和特高压电网相结合，提高电网利用效率和煤电节能减排。

——中国生产力学会会长、山西省原副省长牛仁亮

煤电的“托底、让路、保供”作用在一定时期内还是离不开的，因此“十四五”期间，在大力发展新能源、水电和核电的同时，还要重视煤电发展。在增量发展方面，要着重发展大容量、高参数、低能耗、零排放和智慧型机组，要着重解决好煤炭直接和分散燃烧问题，推行县镇实现集中供热。同时也要注意存量机组的改造，目前还有3.5亿千瓦的亚临界存量机组，要通过改造让其充分发挥作用，如果一味地淘汰，会存在资源浪费问题。

——中国大唐集团公司原董事长陈进行

03

大力发展新能源

目前，不考虑接入成本，光伏发电单位千瓦的初始投资与煤电相当，光伏发电发展主要存在安装空间、接入成本、消纳能力三大瓶颈。如何解决？据统计，农村住宅及养殖棚舍的屋顶约200亿平方米，考虑不同地区的光照资源，假如开发150亿平方米空间，可新增光伏发电装机十几亿千瓦，年发电量约2万亿千瓦时。这部分电量，三分之一用来解决农户生活用电问题，优化农民用能源结构，每户家庭需配2千瓦储能电池，家庭总投资约2万元；三分之一电量用于农机电气化、农村电动汽车等用电；剩下的三分之一电量，可以以村为单位整合打包上网，帮助城市满足尖峰用电需求。建议“十四五”期间推出一批“光伏发电示范村”，研究其示范效果。

——中国工程院院士江亿

实际上，新能源调节能力不足是个“伪命题”。我国电源、电网规模巨大，从技术上为目前的新能源发电提供调节是没有问题的。电力系统调节能力之所以看起来不足，是由于市场机制问题，是系统性问题。通过火电机组深度调峰改造、配备储能提高系统调节能力，是试图以元件改造来解决系统性问题，方向性有待商榷，而且成本很高。比如，目前部分省强制性要求风电和光伏电站配置电化学储能，其成本至少是常规抽水蓄能调节的四倍以上。

可以从需求侧考虑改善电力系统的新能源调节能力，在农村发展分布式新能源。根据初步统计，农村电网交叉补贴平均为0.6元/千瓦时，电网少供一度电，交叉补贴就减少0.6元。同时，农村建设分布式新能源的土地成本很低。在中东部地区发展电力合作社模式，有利于解决需求侧调节问题，同时重建农村集体经济。

——原中国电力投资集团公司总经理陆启洲

通过“十四五”的努力，到“十四五”末，海上风电、地热能有望实现平价，海上风电和地热能将有力推动沿海能源转型和北方地区清洁供暖。风电、光伏发电补贴和消纳问题解决或基本解决后，随着其持续大规模发展，风电、光伏发电的国土空间、环保红线等约束将越来越突出。

——水利水电规划设计总院副院长易跃春

04

加强电力“十四五”发展成本控制

第一，建议明确满足能源供给和消费转型发展的电力发展思路和目标。比如，在供给侧为推动能源生产清洁化，设定到2025年清洁能源装机占比目标；在消费侧将节能节电放到恰当位置，尽可能提高电气化水平，促进整个能源消费结构转变。第二，建议电力结构要由调整变为优化。“十四五”以后的规划应该更侧重以全社会成本最低为目标来优化电源的建设和发展，包括煤电清洁化发展和电力系统灵活性改造。第三，建议妥善处理发展与节约的关系，优先强化提高生产和消费的效率，充分体现节约优先。最后，建议电力发展要进行成本控制。不能一味地强调发展、建设、投资，应该更好地去优化，更好地以全社会成本最低的原则统筹发展。比如考虑尖峰负荷控制，虚拟电厂建设，进一步扩大备用率范围，由分省备用变为分网备用或区域备用等。

——中国能源研究会特邀副理事长韩水

“十四五”规划应把低成本电力供应作为一个重要目标。目前，我国电力发展已有不同电源装机、电网规模等十几项指标居世界第一，已经解决了“有没有电”的问题，下面要解决成本问题，即“用电能不能便宜”的问题，让社会用户享受电力规模发展的经济性。但现在我国可再生能源比重在提高，大发电机组占比在提高，供电成本却还没有降下来，要通过技术创新、体制改革及财税改革等措施降低供电成本。

——中国社会科学院工业经济研究所所长史丹

五、深入推进能源技术与体制革命

01

大力推进能源技术革命

一是考虑过去几次五年规划的作用，明确“十四五”期间要解决哪些问题，到2030年、2050年能源发展的目标是什么。二是明确智慧能源在“十四五”期间的发展方向、相关标准和技术规范。三是深化能源体制改革，促进能源供给侧与消费侧联动。

——国家能源局东北监管局局长苑舜

“十四五”期间会有几个重大事件发生：一是新能源将成为最便宜的能源，二是储能进入大规模应用阶段，三是新能源汽车进入大规模普及阶段，四是信息技术与能源进行深入融合。这四个变化，最后都离不开能源互联网这个基础平台的支撑。能源互联网发展是“十四五”中最重要的亮点。此外，“十四五”的体制改革中要有硬核措施，比如交叉补贴改革、电力交易中心改革等，哪怕实现其中一条都非常有利。

——国家电网公司企业管理协会秘书长江冰

02

加快储能技术进步与规模化发展

储能是“十四五”期间发展的重点。《电力发展“十三五”规划》没有对储能的规模化发展提出预测与规划，“十四五”电力规划将结合这五年间4亿千瓦新能源装机增量，来测算配备多大规模储能，提出储能规模化发展重点任务。储能在电力系统中有多重功能，在电源侧、电网侧、负荷侧都有储能的应用场景，下一步要加快储能建设，以适应新能源大规模并网运行的要求。

——电力规划设计总院院长杜忠明

要加大科技投入，大力发展储能技术，要从新材料和新工艺入手，解决好目前存在的储能装置容量小、成本高、寿命短、安全性差等问题。要特别加大分布式能源、微网储能技术的投入和研究，力争有新的突破。

——中国大唐集团公司原董事长陈进行

03

推进价格改革和市场化改革

推进价格和市场化改革，一是注重对“十三五”规划执行情况的梳理总结。“十三五”还存在哪些问题、哪些短板，要对这些问题进行梳理总结。二是注重对“十四五”电力需求的预测，这是做规划的基础。三是注重电价改革及电力市场化改革政策对电力规划的影响制约作用。四是注重电力规划对电力投资布局、结构优化的引领约束作用。五是注重电力规划安全性与经济性的兼顾。做规划时要特别重视电力规划的安全和保障，但也要注重经济性评价和分析，不能顾此失彼。

——国家能源局西北监管局局长黄少中

能源价格改革和能源市场建设应成为“十四五”规划的重要内容。现在能源发展中出现诸多矛盾，是由于能源市场价格信号出现扭曲，低碳转型目标和市场路径不配套。比如交叉补贴、强制性降价，使能源系统运行无法充分体现经济效益，也很难协调各方面推进能源转型的积极性。能源价格要引导能源高效利用，引导能源供应结构的优化和各种设备的合理使用。总之，“十四五”规划要充分重视能源体制革命。

——国家发展和改革委员会能源研究所原所长周大地

一要完善跨省区中长期电力市场建设，统筹推进中长期市场+现货市场建设；二要实行完善的调峰电价体系；三要强化煤电改造效益的保障；四要完善抽水蓄能的电价体系；五要加强需求侧响应的服务机制建设；最后要建立虚拟电厂的回报机制。

——南方电网公司原总经理钟俊

一是在能源转型中，要高度重视气电的发展及其多重作用。二是全面总结国家提出的多能互补、智慧能源、低碳城市等各类示范项目情况。三是重点攻克能源领域重大科技难点和短板。四是深入推进能源体制革命。包括电改、油气体制改革和能源管理体制改革，电热冷气水需要综合规划，统一监管，鼓励相关产业跨界融合，支持综合智慧能源发展。

——中国投资协会能源投资专委会会长孙耀唯

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年7月3日第26期