为什么要推进增量配电改革？增量配电改革的目标与共识

到底为什么政府非要推进增量配电改革？推动增量配电改革还有什么更深层次的原因吗？

一、其他行业改革的启示

回顾总结其他行业改革，有助于我们更好地理解电改和增量配电改革。

（来源:微信公众号“先思录”ID：foresight-thinking 作者：尹明）

邮政行业改革，通过立法先行，给予民营快递合法身份；通过向基层延伸，赋予邮政企业普遍服务新机遇。几年间，顺丰、京东、韵达、中通等快递物流企业快速发展，将我国打造成为全球最大的物流快递市场，在就业、便民、支撑实体经济发展等方面发挥了巨大作用。

通信行业改革，以打破垄断为主线，给予新运营商强有力的政策和资源支持；政企分离，形成多元竞争格局；拆分最大运营商，形成公平平衡的市场环境。采取的措施主要包括：打破垄断、政企分开、业务剥离、拆分重组、混合所有制改革、引入民间资本等。这些改革措施极大提高了通信行业运营效率、服务质量，在通信行业与社会资本、地方政府及用户之间建立起良性关系（包括业务关系、资源与利益分配关系等），带动了相关科技研发、设备制造、内容服务行业，在催生新业务新业态方面发挥了巨大作用。

邮政、通信行业改革取得阶段性成功是多重因素共同作用的结果。这些因素交织在一起发挥作用，形成了激发推动这些行业改革的“大势”。笔者认为最重要的因素包括：

首先，技术进步与创新为行业发展积蓄变革动能。信息通信技术快速发展，移动互联网广泛普及应用，为两个行业的深入改革提供了强大的技术支撑，创造了更多的业务场景和商业机会。同时，技术的快速发展，有力摧毁了“原局中者”设置的行业壁垒和先入优势。在一些新业务上，“新入局者”可与“原局中者”在同一起跑线上竞争。以行业科技为中心的行业生产力不断积累创新动能，成为一股强大的变革驱动力量。

其次，新需求促进行业向高效优质方向发展。定制化服务、高品质服务需求日益增多。个人用户需要更便宜、更便捷、更高质量的服务，企业用户需要合适的内部通信与集体消费套餐。原有的行业发展模式（大一统、政企不分、企业中心）很难实现这些需求。旧模式运行效率低、创新动力少、服务积极性差等弊端不断显现，严重抑制了行业发展效率与发展质量提升。新需求为行业发展指明了方向。

第三，行业改革需要兼顾内外部目标的设定。每个行业都不是孤立存在的，因此，行业改革既会对其自身产生影响，又会对其他行业、地方经济和社会资本等外部相关方产生影响。决策部门在设定行业改革目标时，需要兼顾行业内部与外部两类目标。这是建立在对经济发展、行业发展形势与趋势的准确判断，对行业发展规律与经济发展规律的科学把握基础上的。行业改革的内部目标是促进行业发展效率优化、质量提升与动力充足；外部目标是促进行业发展对地方经济发展支撑有力，与其他行业、与社会资本更加协同，促进行业效益与社会效益的协调，形成良好的行业发展生态与外部条件，推动经济社会整体发展。行业改革的内部目标应服从服务于外部目标。在通信行业改革中，决策部门抓住各阶段行业内、外部主要矛盾，出台改革措施，分阶段实现行业内、外部改革目标。

第四，行业改革需要共识与合力。行业改革的过程也是形成改革共识（包括行业共识与社会共识）的过程。行业共识重点围绕对行业原有发展模式的反思与对新发展模式的探索。社会共识重点围绕该行业与其他行业、与地方政府、与社会资本、与用户之间的关系和影响，如何使得该行业能与外部的关系变得更协调、更开放包容，充满创新动力。行业共识与社会共识建立在对行业改革内外部目标认同的基础上，统一于行业对经济发展的支撑与协同上。某个行业、某个企业光顾着自己发展，对其他行业、对地方经济发展支撑、协同不够，那其发展也是“无本之木，无源之水”，不可持续。

因此，邮政和通信行业改革都是生产力与生产关系辩证规律在各自行业中的作用结果。在变革过程中，改革目标不断清晰，改革共识逐渐形成，改革政策措施不断完善。

二、增量配电改革是大势所趋

邮政和通信行业改革对增量配电改革具有极大的启示作用。笔者认为，地方经济发展与电能保障和电网服务日益紧密的关系，地方经济对电网央企能够提供更加紧密协同服务的期盼，以及电力领域生产力水平的快速发展，共同构成了激发和推动增量配电改革的“大势”。

第一，地方经济发展与电能保障、电网服务之间的关系日益紧密。在我国，实体经济特别是制造业是地方经济发展的重要支柱，这些企业在选择在哪里投资建厂时，非常看重当地的电力维度吸引力（即地方的电力维度竞争力）。电力优惠政策、电能的量与价、电力成本及服务质量是各地电力维度核心竞争力的关键要素，而形成各地电力维度核心竞争力需要有与地方经济发展协同性更强和紧密性更高的电能保障。同时，信息通信技术为代表的科技发展、社会电气化水平的不断提高等都需要进一步强化地方的电能保障，当地的绿色低碳电力特别是低价格可再生能源发电的发展也需要更加灵活、更加有韧性的配电网保障。电网环节具有高度自然垄断特性（尽管配电网环节已允许社会资本参与），又处于连接发电与用电之间的关键环节，涉及各类电源企业、各类型用户、设备制造商、服务供应商等，是多类业务流、多重价值流与多个资金流汇聚的地方，因此，电网服务对地方经济发展影响重大。

第二，地方经济发展期盼电网央企能提供更加紧密协同的服务。国家电网、南方电网两家电网央企运营管理着除了蒙西电网、陕西地电、新疆兵团电网等地方电网及用户侧配电资产外的电网资产，在电源布局、电力流设计、电能分配等方面发挥着举足轻重的作用。电网央企的规划与投资对地方经济发展影响重大。然而，电网央企是垂直一体化企业，省级电网公司与地方政府没有隶属关系。很多情况下，电网央企在战略、规划与投资建设方面，考虑更多的是如何完成国资委对企业的考核指标，更多出于企业发展需要，之后，才能兼顾地方经济发展。基层单位的投资建设与服务严格遵循企业内部管理规章与业务流程，在支撑和协同地方经济发展的空间、时效性和灵活性方面受到约束和限制。例如，电网央企现有的促进地方经济发展的措施手段，主要包括城市电网改造升级、建设跨省跨区输电线路实现集中规模化电力外送帮扶地方发展等。这些显然不能满足地方经济发展对协同性更强和紧密性更高的电能保障的迫切需求。在一些地方，电网央企无法及时有效提供配套电力设施投资建设，不能满足产业园区、开发区的招商引资、企业扩产对供电服务和供电保障的迫切需要。有些地方当地可再生能源资源丰富，如果能就近向当地高载能企业供电，可形成对环境、对公共资源、对地方经济等各方都有利的局面，可很多时候受限于电网约束难于实现。

第三，电力领域生产力水平快速提高为电网发展转型提供新动能。近年来，电力领域新技术新设备不断投入使用，并且其社会化和商业化程度不断提高，包括远距离大容量电能传输技术、电力物联网及与融合先进信息通信技术、清洁能源发电技术、储能技术、新型用电技术等。特别是，光伏、风电技术成本快速下降，发电效率快速提高；储能技术应用日益广泛；电动汽车成为新热点。电网的自动化、智能化、数字化水平不断提高，电网功能与服务外延不断提升，电力领域的生产力水平得到快速发展。在满足地方经济发展对当地电力基础设施、对新能源可再生能源发展的新需求方面，不存在任何实质性的技术阻碍。在保障地方电能需求方面，各地可以结合自己的资源、负荷、环境条件等情况，统筹利用好跨区跨省远距离大容量输电技术与本地分布式能源发电技术。电力领域生产力水平的提高，推动了与分布式能源发电、与用户侧多样用电需求以及地方招商引资配套建设相协调的配电网、局域电网、微电网等新电网形态发展，促进了我国的供电服务方式由单向度的供应型转变为双向度（甚至多向度）的服务型。这种转型在我国传统的电网发展模式（以电网骨干网架建设、远距离大容量输电通道建设为重点，配电网建设相对滞后）下，是难以实现的，需要一种新型的电力领域生产关系的出现。这种新型生产关系的核心是创新、协调、开放、共享，关键是重塑电网央企与地方政府、社会资本、其他行业之间的关系。这是生产力与生产关系辩证关系作用的客观要求。

从以上分析可见，增量配电改革就是探索电网发展新模式、建立电网央企与地方协同新关系的“试验田”。在这片“试验田”里，人们可以通过混合所有制改革尝试建立新的生产资料所有制形式，通过股权资本合作尝试建立起更加协同的相关方关系，通过业务与服务创新建立起体现共享共赢的分配（资源与利益）关系。这也是能源革命的核心要义之一。

三、增量配电改革的目标与共识

增量配电改革这块“试验田”能否成功的一个关键因素，就是设定好增量配电改革内部目标与外部目标。

增量配电改革的内部目标主要包括：

（1）积累配电网企业转型新动能。通过引入社会资本，引入新管理理念、新管理模式，匹配新资源，促进电网企业由供给型向服务型转型。

（2）反映电网投资公允价值。通过社会资本参与，打开原来电网企业电网投资建设领域的“黑箱”，避免消费者背负不合理电价负担。

（3）提高配电资产的管理水平。通过股权多元化、决策正规化，积极引入先进的资产管理理念与解决方案，提高资产利用效率。

（4）提升配电网企业的服务能力与服务效能。深入了解用户用电新需求，发现供电服务中的“难点、堵点、痛点”，通过积极解决这些问题，提升用户价值和用户获得感，创造新的业务机会与盈利点。

（5）其他。包括实现配电网在可靠性与经济性之间的平衡等。

增量配电改革的外部目标主要包括：

（1）与用户企业建立更加紧密协同的关系。根据配电网服务的工业企业、一般工商业企业等用户生产经营特点与定制化需求，科学规划设计投资建设相关配电资产，减少用户的可避免电力成本支出。

（2）服务当地可再生能源发电接入。增量配电网的设计建设、生产运行及交易等都应充分考虑分布式可再生能源发电发展需要，支撑降低电源价格、提高绿电使用比例等具体目标实现。

（3）支撑业务创新。依托增量配电网，支撑多种模式开展综合能源、能效与节能、分布式能源发电、电动汽车充换电服务、用户工程建设、能源金融等多种业务发展，增加用户价值，丰富配电网功能，带动地方相关产业发展，增加当地就业与地方财政税收。

（4）其他。包括电网公平开放、公平对待社会资本性质的产品与服务提供商、减少用户侧配电资产用电损耗、提高用户绿色能源利用水平等。

增量配电改革在不同阶段主要矛盾是有差异的，例如，在初期，行业（此处用“行业”指代“电网环节”）改革主要矛盾是消除电网央企对此项改革的强烈抵触与反对态度、让地方政府和社会资本了解此项改革并积极参与其中；在中期，主要矛盾是各地增量配电网发展模式等；在成熟期，主要矛盾是促进增量配电网服务与价值创造功能提升等。因此，增量配电在不同阶段行业内外部目标也是各有侧重，但内部目标最终应服从服务于外部目标，即增量配电改革的最终目标是支撑地方经济发展，否则，就失去改革的必要性了。这一原则应该清晰明确地贯穿于中央与地方相关政策之中。

关于改革共识。随着近些年的电改深入推进，社会资本逐步参与电网投资建设与运营工作的增加，以及各地产业转型升级、承接转移、招商引资工作的加强，增量配电改革的外部目标被广泛接受和认可，改革的社会共识基本形成。行业共识由于涉及到电网央企的考核评价、内部管理及企业定位、电网投资等改变等敏感问题，目前尚未形成，存在较大争议。行业共识难以形成是由多重原因造成的，主要包括：一是对电网央企的国资管理与电力改革之间的协同；二是电网央企管制类业务与市场化业务的差异化管理；三是电网央企所持公共资源（特别是数据信息等）的商业化开发与盈利；四是电网央企的定位（公用事业型还是市场盈利型，或是两者兼顾）需要进一步明确。形成行业共识需要统一思想，需要中央出台更明确的政策规定。在加快社会共识转化为现实的政策措施与实践工作方面，政府相关部门应积极落实“放管服”改革要求，明确中央与地方的职责划分、权力责任，不断激发各地改革积极性与创造性。

在电网与地方经济协同发展方面，有很多成功案例值得深入研究与总结推广。蒙西电网是我国体量最大、协同效果最佳的“增量配电网”。近年来，蒙西电网在多边交易机制创新、倒阶梯输配电价、煤炭-火电利益协同、可再生能源发电等方面积极作为，为地方经济发展提供了有力电能保障，支撑了地方经济高质量发展。还有一些地方电网，如广西桂东电力股份有限公司、重庆乌江电力有限公司、深圳招商供电有限公司、云南保山电力公司、陕西地方电力公司等，在保障当地经济发展上做得也非常出色。

感谢华润电力郑州航空港智慧能源有限公司常务副总经理贾豫、华大能源总经理姜庆国为本文的贡献！

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