电改五周年 | 中国电力改革何去何从？

2015年3月，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）出台。在实干与争辩并行、喜悦与彷徨交织中，过去了五年。

电力体制改革“知难”“行难”。汲取历次电力改革的精神财富，遵循电力系统的物理规律和电力市场化的经济规律，很难。体会全球气候变化与构建人类命运共同体的迫切性，意识到我国能源转型、能源治理的巨大国际压力，谋划电力改革的配合举措，很难。认清经济下行压力不断加大的现实，理解地方对电力行业改革的实质诉求，更难。

处于百年未有之大变局，直面内忧外患，电力改革已无可退之路。“十四五”关键时期我们必须统筹电力事业自身和国内外合作竞争复杂环境，进一步明确和校正电力改革的方向、路径和节奏，“动体制”，为释放电力领域生产力，加快能源革命，加快能源治理体系和能力现代化，实现中华民族伟大复兴奠定基础。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部” 作者：中国投资协会能源投资专委会副会长王 鹏）

一、我国电力体制改革的经验教训

深刻认识和研究我国电改政策，不能抛开曾经的国发72号和2号文件。上世纪80年代，面对改革开放蓬勃发展、电力严重短缺的局面，国家提出多渠道筹措资金“集资办电”的思路，1985年国务院批转国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》（国发〔1985〕72号），电力工业开始探索从计划经济走向市场经济。按照“谁投资、谁用电、谁得利”的政策，缺电局面到90年代中期基本扭转。1996年国家启动电力行业政企分开工作，当年底成立了国家电力公司，1998年3月撤销电力工业部。针对电力运行中暴露出农村电价高、收费乱的突出问题，1998年起国家迅速推动了以城乡同价为目的、农电改革为保证、农网改造为基础的“两改一同价”工作，1999年国务院批转国家经贸委《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发〔1999〕2号）。农民是执政的群众基础，2号文件是着眼国家发展大局、立足“三农”“得民心”的战略性决策，其“跳出电力说电力”的思维，对“十四五”巩固脱贫攻坚战成果有十分重要的借鉴意义。

以“二滩弃水事件”为导火索，针对发电竞争不公平、电网运行效率低下等突出问题，2002年国务院下发《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号），实施“厂网分开、竞价上网”，力图构建“政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。此轮改革改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，但由于改革动员不足、利益格局难破，到2006年改革就相对停滞下来。此后电力发展矛盾日益积累，社会各界普遍呼吁改变“半计划半市场”的运行管理状况，出台发用双方直接见面、直接交易的新电力改革方案。2013年底党的十八届三中全会和2014年中央财经领导小组第六次会议后，电力改革方案拟定进入快车道，2015年中发9号文件得以印发。

9号文件的许多内容是在广大人民群众的强烈要求，而电力行业内部就改革诸多焦点问题争论不休、难有共识的情况下，“兼顾改到位和保稳定”的产物。其历史意义在于肯定了政企分开、厂网分开、主辅分开，明确了“管住中间、放开两头”的体制架构，重启了改革征程，唤起了改革力量，顺应了“十三五”经济社会发展要求，奠定了持续深化改革的基础。文件明确的28项任务到现在大多有了明显进展或大体安排，但基于当时的艰难环境，文件聚焦在机制建设、聚焦在“近期”重点任务，对体制方面的工作未做过多安排；对“加快构建有效竞争的市场结构和市场体系”，也没有明确非常具体的目标场景和完整的实现方案。

新电改五年来，社会各界广泛参与，几千家的售电公司成立运营，数以万计的电力用户直接参与电力交易，电力行业“神秘面纱”被揭开一角，电力事业更多地融入到了地方经济社会发展当中。电力改革取得了历史性进步。

但是在改革进程中，由于对9号文件精神实质理解不透，改革、发展、稳定的关系认识不一，部委之间、央地之间协调不足，实操中对近期改革的重点，面对世情国情深刻变化的政策导向，出现了一些偏差。重交易规则编制、轻合格市场主体的培育，重国际经验的引进、轻中国问题的剖析，重现货市场等显示性工作、轻扎实的基础规章制度建设，重交易中心建立的形象进度、轻交易组织信息披露等实质问题的解决，增量配电业务试点重数量、轻质量，重电力行业自身发展、轻能源转型外部压力的应对，改革重目标、轻过程，改革安排日程表过于乐观、屡屡爽约。当然，这些问题是事物发展中的存在，说问题不是遮盖、否定各方面的成绩与努力。

40多年的电力改革，有两条基本经验，一是改革的目标取向上，坚持服从服务于经济社会发展和经济体制改革的总目标总要求，坚持问题导向，不断发现问题、解决问题；二是改革的方式方法上，以体制变革带动机制优化，抓大放小、抽丝剥茧，逐步从发电环节向核心的电网环节和调度交易职能等纵深领域延伸、突破。

总体讲，可以肯定，5号文件和9号文件确定的电力改革方向没有问题。不足在于上面两条经验没有运用好，目标导向和问题导向不突出，体制改革没有突破。

二、电力市场化改革的自我逻辑

电力既有商品属性，也有公共品属性。电力改革的目的在于调整生产关系，完善上层建筑，使电力普遍服务、保底服务得到有效供给，让尽可能多的发电企业、电力用户等走向市场，实现资源配置的最优化。

市场的灵魂在于各类市场主体的选择权。生产生活用电存在不同程度的不确定性，电力需求每年、每月、每日都不同，日内还有高峰低谷；由于电力的即时性和不可大规模储存的特征，为满足需求，必须提前对发电企业的生产作出安排；电力市场是将这种发电权利从政府部门的指令性计划变为按商业性规则由发电企业竞争获得。原来用户用电需要向电网公司购买，电价由政府行政决定、长期不变；电力市场就是要遵循商品经济一般规律，让价格反映电能的供需关系；9号文件赋予了规模以上用户与发电企业直接交易竞争确定价格的权利。电网公司的角色由统购统销变为专司电力输送，收取过网费。委身于电网公司之上的调度交易公权力，交易组织方面成立了相对独立的电力交易中心，电力调度中心暂时留在了企业内部，但其相对独立性一直以来有《电网调度管理条例》背书。

服务于市场主体选择权，则需要与之相配的市场交易竞争机制。当前全国各省份都开展了年度或月度的电能量中长期交易；现货市场试点省份还开展了日或小时级的即时电能交易，价格实时反映供需，交易更精细、更复杂。电能交易的价格既可以依据市场主体的报价来结算，也可以按照系统的边际价格出清、结算，这取决于规则设计理念。当然，电力系统有网络属性，受电力线路传输容量的限制，严格讲一个市场内不同地区的供需关系可能也不一样，节点边际电价理论可以反映位置的差异。除了以上的电能量市场外，电力系统的安全运行还需要调用设备和资源保障系统的频率和电压合格、运行备用充足，这种专业上的辅助服务一部分要求市场主体无偿提供，另一部分则需要安排专门的交易。在电能量市场竞争中，发电企业往往采用短期边际成本进行报价，不一定能够覆盖其固定投资，为了保证发电装机的充裕性和发电企业投资的积极性，有时还需要建立容量市场。为了增加市场流动性，成熟的市场中还允许进行期货、期权等金融交易。

这种市场竞争机制是理论上的，必须和各国经济社会及电力发展的实际相结合，否则就是“海市蜃楼”。结合我国国情，应当构建以市场竞争机制、兜底服务机制、绿色发展机制和区域协调机制四部分为支撑，以电力产业体系为基础和政府管理体制为保障的中国现代电力市场体系。市场竞争机制是现代电力市场体系配置资源的主要机制，但不是全部。

在电力市场建设中，从省域范围内仅仅开展燃煤机组与电力用户的中长期电能量交易、按改革前的购销差价给电网公司缴纳过网费这一现实起点，如何发育到包含风、光、水、火、气、核各类发电主体和储能电站、售电公司都参与，交易时间颗粒度精细到日或小时级，交易价格反映用户位置的差异，过网费使用政府按电压等级核定的输配电价，交易范围大到跨省乃至全国、小到局域网和分布式电源当地，涉及辅助服务市场、容量市场、金融市场，无所不包、完备的市场竞争机制呢？这方面美国、英国、欧洲、澳大利亚等有相对成熟的经验，逻辑也较为自洽。

如果构建的不仅仅是理论上的市场竞争机制，而是前述“六位一体”的中国现代电力市场体系，必须承认，到目前为止问题还没吃透，建设方案和路线图也还不清晰。这就是我们改革中“摸着石头过河”的部分。从这个意义上讲，我国电力市场化改革的自我逻辑仍需不断丰富和完善。

三、应对全球气候变化构建人类命运共同体对电改的要求

近年来，全球面临粮食安全、资源短缺、气候变化、网络攻击、环境污染、疾病流行等共同问题，气候变化因其道义性和长期性，更是成为自二战以来少数最受全球瞩目的议题。秉持共商、共建、共享理念，致力于全球治理，成为人类的时代呼声；构建人类命运共同体是全球治理的中国方案和中国智慧。

根据《巴黎协定》，中国承诺在2030年左右达到碳排放峰值且将努力早日达峰。但现实是，2018年我国的二氧化碳排放总量仍年增长2%，达100亿吨，接近美欧日的总和。根据《全球1.5℃增暖特别报告》，近期有77个国家已经调高了碳排放的自主贡献目标，欧洲宣布到2050年实现碳中和，许多国家公布了“弃煤”的时间表。我国在经济发展和道义上很快会面临前所未有的国际压力。

能源转型发展是我国参与气候治理和推动减少碳排放的总钥匙。2018年我国碳排放的100亿吨中，煤炭、石油、天然气消费排放分别为73亿吨、15亿吨和5亿吨。从这个角度讲，积极发展风电、光伏等可再生能源，控制煤炭消费，实现能源转型的迫切性，不言而喻。这也是国际上对我国“十四五”是否仍坚持规划上马燃煤机组十分关注的主要原因。

推动能源转型的政策工具，可以采用规划计划方式，比如国家能源总量和能源强度的双控目标及层层落实，国家对各省份煤电项目建设规模的指标控制等；可以采用法律法规手段，比如《可再生能源法》及《电网企业全额保障性收购可再生能源电量监管办法》《重点地区煤炭消费减量替代管理办法》等；可以使用财政税收政策，比如通过中央财政预算安排补贴可再生能源发展的专项资金，对分布式光伏发电项目予以增值税减免等；也可以采用市场手段。

有一种说法认为，无论5号文件还是9号文件，对促进能源转型都近乎“无法作为”。实际情况是，5号文件酝酿的2001~2002年，我国水电运行调度矛盾突出，风电装机规模仅有47万千瓦，发展不是主要矛盾，因此5号文件提出的是“制定发电排放的环保折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制”。9号文件策划的2012~2014年，可再生能源大规模发展之势已经比较明朗。可再生能源成本高时政府承诺给予财政补贴，除此之外，按照市场竞争基本理论，各类发电市场主体一视同仁、公平竞争，市场规则层面没有什么需要对可再生能源进行的特殊安排，所以9号文件强调更多的是营造宽松、一视同仁的市场环境，促进节能减排。

实际上，国际上关注我国的电力改革，大体上有三种视角。一是狭义的电力交易市场或具体交易模式，这种群体有限。二是要素自由流通、国企没有特权和补贴、市场主体自由竞争的市场建立，这个视角多是担心我国在电力行业设置市场壁垒、不对外开放市场，含义上更接近于WTO框架下我国要求的、欧美国家始终没有积极回应的市场经济地位。第三种视角是，通过市场化改革能够推动发展方式的转变和能源结构的优化。我们回答“能”，但不可否认按照现有轨迹会是个慢过程。加快推动需要外生变量，比如可再生能源的配额制，比如碳市场。2017年12月，国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，提出以燃煤火电企业为切入点建立碳排放权交易市场，但到目前为止仍“只听楼梯响，未见人下来”。

所以就第三类视角中致力于应对气候变化的人士而言，对中国电力改革最为不满的是电力改革对能源转型及应对气候变化置若罔闻，市场规则与碳市场减排的衔接不紧密，特别是电力调度方式没有明显的改变。所以国际社会存在一种论调，感觉中国积极参与全球气候治理、推动构建人类命运共同体，在能源电力行业没有落地举措，更像是树立负责任大国形象的一种宣传。

令人担忧的是，面对新冠肺炎疫情后国际经济秩序的剧烈动荡，我们如何妥善处理近期的生存权、发展权，以及相对远期、看似“阳春白雪”而又与人类命运攸关的全球气候治理呢？

四、国内经济发展与社会转型对电力改革的诉求

2012年以来我国经济下行压力不断加大，GDP增速百分率从8降到6。新冠肺炎疫情后，财政形势极为严峻，保基本民生、保工资、保运转面临困难，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作被摆在更加突出的位置。