农村清洁取暖政策回顾及思考

一、清洁取暖背景

散烧煤取暖是冬季雾霾的主因之一，清洁取暖对于缓解我国北方地区冬季大气污染问题具有重要作用。2016年12月，习主席在中央财经领导小组第十四次会议上对清洁取暖发表了重要讲话，“推进北方地区冬季清洁取暖等6个问题，都是大事，关系广大人民群众生活，是重大的民生工程、民心工程。推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。要按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针，宜气则气，宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重。”

首先要注意，六件大事，清洁取暖排在第一位，说明了党中央对清洁取暖工作的高度重视；二是要注意“宜气则气、宜电则电”，清洁取暖开展之初信号是非常明确的，就是要在宜的前提下推气和电；但更要注意第三点，也是人们比较容易忽略的一点，居民可承受、尽可能，为什么要尽可能？就是说居民可承受才是宜、才能尽可能。但一些地方片面的认为清洁取暖就是改气改电，其他的都不行，这就导致了后来出现的“一刀切”。

二、重点政策回顾

为贯彻落实此次会议精神，2017年12月，十部委联合发布了《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》，对清洁取暖工作进行了整体部署。这个文件的重要性不言自明，后来各地出台清洁取暖政策规划都以此为依据。

《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》

首先是定义。《规划》开篇名义，首次明确了清洁取暖的概念。要特别注意清洁化燃煤（超低排放），和后来提出的宜煤则煤非常相关。炉具行业从清洁取暖开始到现在，政策层面所面临的问题与这个定义有很大的关系。我们可以自问一下，民用燃煤炉具能不能达到超低排放的要求？

二是范围。北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海等14个省（区、市）以及河南省部分地区，涵盖了京津冀大气污染传输通道的“2+26”个重点城市（含雄安新区）。

三是指导思想。以保障北方地区广大群众温暖过冬、减少大气污染为立足点，按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针，宜气则气，宜电则电，尽可能利用清洁能源，加快提高清洁供暖比重。内容与中央财经领导小组第十四次会议精神一致。

四是基本原则。特别需要注意第二条，坚持因地制宜，居民可承受。五年规划出台之时，就强调了要因地制宜，居民可承受。资源禀赋就是当地有没有，经济实力就是政府能不能补得起、居民能不能承受，基础设施就是设施能不能跟得上、大气污染防治要求就是当地的大气环境容量和减排要求，用合理的经济代价获取最大的减排效果，这都是在为“宜”字指明方向。那么清洁取暖工作开展三年以来，各地有没有坚持这条原则来推进？特别是有没有充分考虑居民消费能力？最近山西洪洞县“封灶禁煤”的事大家应该都关注到了，此类事件还在不断地重演。上面有硬性指标、任务摊派，技术路径又过于死板，下面就有考核和问责压力，就不可能落实好“宜”字。问题表现在基层，根源在政策。

五是目标。分为总体目标、“2+26”重点城市发展目标、其它地区发展目标；区域分为城市城区、县城和城乡结合部、农村地区。特别是2+26”重点城市的农村地区，要求2019年清洁取暖率达到40%以上，据官方统计数据显示，已经全部超额完成了规划中期目标。但真实情况大家心里都清楚，特别是农村地区，还是块难啃的硬骨头。

六是推进策略中的供暖热源。分了五类，可再生能源、天然气、电、工业余热、清洁燃煤集中供暖，五大类供暖热源中又对技术路径进行了细分。可是说这是对清洁取暖定义的进一步细化说明，也与后来蓝天保卫战中提出的“四宜”息息相关。

七是保障措施。加大农村清洁取暖力度。充分利用生物质、沼气、太阳能、罐装天然气、电等多种清洁能源供暖。对于偏远山区等暂时不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，要重点利用“洁净型煤+环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”等模式替代散烧煤供暖。

所以在看政策的时候要注意它是从两个层面来描述的，第一个层面是清洁能源供暖，包括生物质、沼气、太阳能、罐装天然气、电，这些属于上面说的五类热源，是农村清洁取暖的技术路径。第二个层面是兜底措施。对于偏远山区等暂时不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，要重点利用“洁净型煤+环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”等模式替代散烧煤供暖。怎么理解呢？就是说规划并不承认洁净煤、生物质炉具属于清洁取暖技术路径，为什么不承认，因为达不到清洁取暖定义的要求。所以大家一直说的兜底性、过渡性定位，政策摇摆、被边缘化的问题，病根就是从这里来的。

那么五年规划出台后的第一个采暖季，实施效果如何？由于对农村情况调研不深、了解不够，在“政策信号明确”“硬性指标、任务摊派和环保问责”压力下，各地大力推行煤改气、煤改电。以煤改气为主（技术成熟、适合短时间内大规模推广）。由于推进速度过快、推进幅度过大，技术路径不接地气“太教条”，不考虑实际情况“一刀切”，出现了气荒、居民用不起、甚至“无暖可取”等问题。

环保部《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》

同年12月，环保部下发了《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》的特急通知，要求凡是没有完工的项目和地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式，这个燃煤是散煤还是洁净煤，也没有明确指出。

2017年的气荒事件，让人们认识到“煤改气”过于冒进存在很大的风险。2018年6月，国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，政策开始纠偏，主要纠偏了几个地方：

《打赢蓝天保卫战三年行动计划》

一是突出“有效””从实际出发”，说明以往一些工作是无效的，没有从实际出发。比如把燃气管道铺到老百姓家了，气通没通、用不用得上、用不用得起、在不在用是另一码事，给老百姓发个空调、电暖桌、电热毯就算完成任务指标了，脱离实际、盲目推进、劳民伤财、无效实施，好事没办好。

二是宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。首先是宜气则气、宜电则电的位置调换了，“宜电则电”放在了首位，其次是后面增加了则煤则煤、宜热则热，可以说是信号更明确了、路子也更宽了，而且清洁取暖和温暖过冬两件事都要保障。

三是对暂不具备清洁能源替代条件的山区，积极推广洁净煤。主要变化在于，从五年规划中的“洁净型煤”变成了“洁净煤”，范围更广了，但是兜底性定位依旧没有变。

范围方面，在“2+26”重点城市的基础上增加了汾渭平原。煤改气要求燃气壁挂炉能效不得低于2级水平，强调了“以气定改”。煤改电要求加快电网升级改造，鼓励推进蓄热式等电供暖。

大家一直在说宜煤则煤，洁净煤又得到政策的肯定了，是这样吗？蓝天保卫战提出的“四宜”和五年规划是一脉相承的。我们再回顾一下五年规划中的推进策略，宜电则电是指电供暖、宜气则气是指天然气供暖、宜煤则煤是指清洁燃煤集中供暖、宜热则热是指工业余热供暖、实际上少了一个“宜可再生则可再生（包括宜柴则柴）”，加上这个就一一对应了五年规划中的五类供暖热源。也是就说，“四宜”是在清洁取暖定义的基础上提出的，如果不在清推进策略之内，也就不属于“四宜“。

三年行动计划出台后，2018年采暖季清洁取暖推进情况如何？“双替代”仍是重点，在“以气定改”原则下，“煤改气”市场规模下滑，“煤改电”规模明显提升。但由于能源供应不足、基础设施不完善、改造使用成本高、财政补贴难持续等问题，双替代进入瓶颈期。“洁净煤+节能环保炉具”作为过渡性、兜底性方案，仍然受到“政策不稳定”及“一刀切”等问题的影响，并未走出低谷。

2019年6月，国家能源局综合司下发征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函，函件对协调议事机制、“煤改气”推进方法、清洁取暖持续性问题、燃气壁挂炉、电暖器等产品质量问题、安全问题、渠道拓宽问题、保障措施方面进行了部署。

国家能源局综合司征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函

在第六点中指出，“四宜”原则没有变，需要注意的是拓宽清洁供暖渠道。高层已经意识到改气改电在城镇和农村推进难的问题了，要拓宽和寻求更好的清洁取暖方式。寻求到的是什么？在城镇地区，重点发展清洁燃煤集中供暖。在农村地区，重点发展生物质能供暖。在具备条件的城镇和农村地区，继续发展“煤改电”“煤改气”，适度扩大地热、太阳能和工业余热供暖面积。这些技术路径仍然在上面说的五类热源之内，最大的变化是在农村地区要重点发展生物质能供暖。

第七点中要求先立后破、不破不立，但对于“洁净煤+节能环保炉具”过渡性、兜底性的定位，依然没有变化。当然只是一个征求意见稿，正式文件还未发布。

通过梳理这几个重要的政策文件可以发现，从清洁取暖开始之初到现在，“煤改电”“煤改气”一直是农村清洁取暖的主要技术路线，但政府补不起、企业担不起、农户用不起，不可持续。而“洁净煤+节能环保炉具”，仍旧被贴着“过渡性”“兜底性”的标签，导致在实际推进过程中被”边缘化”。政府项目方面虽有回暖，但一些地方政策朝令夕改、让企业和用户无所适从。

那么我们不禁要问，为什么从一开始就被贴上了这样的标签？生态环境部相关发言人曾在公开场合表示，洁净煤价格高、不好烧，劣质煤市场监管难，地方财政投入大，治污效果不明显。针对以上问题怎么办？需要技术创新和模式创新。

三、思考与建议

推进农村清洁取暖，要算好三笔账。

1、滚石上山的“环保帐”：农村清洁取暖排放标准不能一味求高

农村清洁取暖为什么是硬骨头？因为我国北方农村量大面广、建筑独立、用户分散，山区的、平原的，集中的、分散的，平房的、楼房的、窑洞的，常住的、不常住的，经济条件好的、经济条件差的，情况千差万别，而且农村空心化、老龄化严重，大部分是分散取暖，长期以廉价的散煤和免费的薪柴、秸秆取暖，经济承受能力弱，这种现状短期内难以改变。改气改电是好，干净方便，谁不愿意用呢？核心问题是大部分农户用不起，用不起的东西就不可持续、就没有生命力，返煤就是必然选择。

所以要平衡好防污染和保民生、经济性和环保性的关系。大气污染治理，农村和城市不能执行一套排放标准和一种解决办法，排放要求不能一味求高，比如说的宜煤则煤要求超低排放，农村分散使用的民用小煤炉能达到吗？这是不讲道理的。农村分散取暖排放要求不宜过高。过高的排放要求就意味着更高效的设备、更清洁的能源，而更高效的设备、更清洁的能源必然伴随着农户投资和使用成本的升高，既要清洁环保、又要经济可持续，两者很难兼顾。所以对农村地区的排放要求不能一味求高，过高的、不切实际的排放标准，将阻碍农村清洁取暖的进程。

农村清洁取暖具有长期性、艰巨性、复杂性，当前和今后一个时期都将处于”滚石上山”的关键阶段，但决不能操之过急，决不能指望立竿见影迅速解决，不接地气的政策措施很难持续，要量民力而行。

2、进退两难的“经济账”：居民可承受是可持续发展的关键

“煤改气”“煤改电”治霾成效有目共睹。在这背后，是中央和地方政府大力的财政补贴。但即便是大力补贴之下，部分居民仍难以承受差，花费太高用不起、改而不用成摆设、取暖效果差、散煤复烧现象频发。清洁取暖是否可持续已演变成财政补贴是否可承受，从而成为推进农村清洁取暖的根本问题。补贴重压之下，河北省率先宣布将分三年逐步取消运行补贴。

2020年是打赢蓝天保卫战三年行动计划的目标年、关键年，同时也是第一批清洁取暖试点城市补贴结束之年，补贴一旦取消，大面积散煤复烧恐怕将是必然。持续补贴压力大，取消补贴易“返煤”。因此，优化现有补贴政策，探索后补贴时代可持续发展技术路径和建立长效机制，特别是让居民可承受，是未来老百姓能否“用得上”“用得起”“用得好”的关键，现阶段取消补贴贴恐为时过早。

3、因地制宜的“方法账”：一切从农村实际出发，不压硬指标，不搞一刀切

一是实事求是，一切从农村实际出发。我们要清醒的认识到，从现实情况来看，城乡二元结构仍将长期存在，首先应该转变脱离农村实际的城市思维，农村清洁取暖不能照搬城市模式，应坚持宜集中则集中、宜分散则分散的原则，实事求是的从农村建筑密度、资源禀赋、生产生活方式、能源可及性、经济可达性、居民习惯等实际情况出发，在因地制宜、尊重农民改造意愿，稳步推进“四宜”（清洁能源替代）的同时，加强加快好燃料适配好炉具的研发、推广和使用，才符合农村实际，才是真正务实的办法。不能压硬指标，更不能搞一刀切。

二是建筑节能是农村清洁取暖的基础，应优先考虑。农村住房具有面积大、房层高、房间多、人口少、保温差等特点，特别是保温效果差，存在边供热、边取暖、边浪费的问题，做好建筑节能事半功倍，否则事倍功半。

三是加强农村清洁取暖顶层设计。特别是针对目前主要以分散取暖为主、经济承受能力较弱、不具备“四宜”（清洁能源替代）条件的农户，依然离不开洁净煤和生物质适配环保炉具取暖。但从现有政策框架来看，还缺乏明确、稳定、连续、有效的政策指导和政策环境。应出台专门针对农村地区的清洁取暖规划，将分散使用的“洁净煤+节能环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”纳入农村清洁取暖的技术路径当中，并对燃料标准、炉具标准、排放标准提出一系列合理要求，减少“兜底性”“过渡性”定义给市场带来的不安全感。因为如果说居民可承受是宜，那么不宜改气改电的地区还很多，如果是洁净煤是过渡措施，那么这个过渡时间还很长。

从过去两个采暖季的实践情况来看，清洁取暖工作从“追求数量”进入“更侧重质量”的发展阶段。虽然到目前为止炉具还被贴着过渡性、兜底性“标签”，但今年以来，河北、山西、陕西等地都出台了节能环保炉具的利好政策，政府项目方面也明显回暖，炉具行业应该说已经度过了至暗时刻。

河北、山西、陕西等地出台炉具利好政策

新时代，新使命；新任务，新担当。后补贴时代，必须依靠市场化运作机制和过硬的技术产品才能实现农村清洁取暖的持续发展。炉具企业更应该重视技术储备和产品创新。在“煤改气”“煤改电”覆盖不到的地区，进一步讲，在煤改电煤改气难以持续的地区，燃料适配炉具仍将发挥重要的作用。