从“供电局”名称的改变看电力体制改革的漫长进程

自新中国成立以来，中国的电力工业管理部门的名称几经变化，从中可以观察出中国电力工业发展的脉络，也可以看出从国家层面对我国电力体制改革的探索。为什么电力局、供电局、电业局的叫法在很多地方已成为历史，但在普通民众之间还流传甚广？实际上这种叫法是延续了很长时间的，普通民众对其已经成为一种习惯，甚至曾经国人口中的“供电局”比大多人理解中的供电局的含义更加广泛。

（来源：微信公众号“电气情报局”ID：Elec_CIA 作者：瀚海）

很多人认为，从供电局到电网企业的变化，始自于2002年电力行业“厂网分离”后国家电网、南方电网和五大发电集团的成立，实际上这种认识并不全面。

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电力工业管理部门名称变化

首先我们来看看新中国成立后直到1998年撤销电力工业部，我国电力工业管理部门名称的变迁史：

1955年7月30日，中华人民共和国电力工业部成立。

1958年2月11日，水利部与电力工业部合并，成立中华人民共和国水利电力部。

1979年2月23日，水利电力部分设为水利部和电力工业部。

1982年3月8日，《关于国务院机构改革问题的决议》再次将水利部和电力工业部合并，第二次设立水利电力部。

1988年，撤销水利电力部，成立能源部和水利部。

1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤销能源部，第三次成立电力工业部。

1997年1月16日，国家电力公司正式成立。根据《国务院关于组建国家电力公司的通知》确定的原则，按照政企分开的要求，将电力工业部所属的企事业单位划归国家电力公司管理。

1998年3月，九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，撤销电力工业部，电力工业的政府管理职能并入国家经济贸易委员会。国家电力公司作为国务院出资的企业单独运营，标志着我国电力工业管理体制由计划经济向社会主义市场经济转变，实现政企分开的历史性转折。

由此可见，虽然名字几经变化，但是在1998年及以前，在几十年的时间里我国的电力工业管理部门实质上都是根正苗红的政府职能部门，中央层面因为有着电力工业部的存在，省级地方政府当然也会有对应的电力管理部门“电力工业局 ”，地市级及以下则称为“供电局”或“电业局”，因为各个地方改革同步性不同和地方特色，个别地区还存在过农电管理局等称呼。这说明，在1998年电力工业部撤销以前，人们称呼身边的电业部门为供电局或电业局是准确的，所以电力局、电业局、供电局的叫法经久不衰并延续至今，是因为曾经广义上的所有与电业相关的业务都属于一个部门管理，那就是电改之前存在的电力工业部或者国家电力公司，在电力体制改革后的今天人们依然习惯于将自己直接接触并进行办电业务对接的国家电网和南方电网公司下属供电公司称为“供电局”。当然可能的原因还有：南方电网公司地市级以下供电公司现在也还叫供电局，电改以后也存在过区域性的电业管理局如华北电管局等。

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电改过程中中央企业调整

作为一个巨无霸的企业，国家电力公司自1997年1月成立至2002年12月被拆分仅仅存在了不到6年时间，这或许也说明国家电力公司在设置之初就是一个过渡性的制度安排。随着我国社会主义市场经济改革的推进，上层建筑需要和经济基础相适应，为了改革阻碍生产力发展的制度因素，曾经与铁路、民航、通讯并称四大垄断行业的电力行业，从2002年开始实施了电力体制的市场化改革，改革的过程是涉及政企分离、厂网分离和主辅分离的漫长进程。

下面我们再来梳理自2002年至今，由国家电力公司拆分和重组而成的电力企业。

2002年12月29日，中国电力新组建（改组）公司成立大会在人民大会堂召开，国家电网公司、中国南方电网有限公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司、中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等11家公司正式宣告成立。2003年，国家电力监管委员会成立，行使电力市场监管职能。以此为标志，我国电力市场化改革目标初步实现。

2002年电力体制改革成立电网企业格局 图/伏特

至此，中国的电力体制改革在形式上进行了政企分离，即电力工业从政府部门中脱离，全部由公司制的企业来运行；形式上进行了厂网分离，拆分成两个电网公司和五个发电集团，电厂和电网分离，发电企业的市场化，竞价上网；形式上进行了主辅分离，成立了四大辅业集团。

但是实际上的电力体制改革远比想象的复杂，考虑到供电安全和电力供应、中国加入WTO相关条款、各方面的利益等因素，厂网分离和主辅分离不可能完全彻底地一刀切，那样会对我国已经形成的比较完整的电力工业造成很大伤害。这也是为什么这么多年以来电力体制改革最为复杂，时间最久，各方争议也最大。2002年的电改5号文到2015年的电改9号文，从国家层面对电力体制改革进行了很多的探索，电力企业的重组和兼并也远没有结束。

中国电力企业重组过程 图/伏特

2011年9月29日，经国务院批准，中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司与国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属14个省（区、市）勘测设计企业、施工企业、修造企业重组，组建中国电力建设集团有限公司；中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司与国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属15个省（区、市）勘测设计企业、施工企业、修造企业重组，组建中国能源建设集团有限公司。中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司由国务院国有资产监督管理委员会代表国务院履行出资人职责。中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司成为中国电力建设集团有限公司的全资子公司，中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司成为中国能源建设集团有限公司的全资子公司，不再列入国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的企业名单。

2015年5月29日，中国电力投资集团公司与国家核电技术有限公司合并重组，成立国家电力投资集团有限公司。

2017年8月28日，经报国务院批准，中国国电集团公司（下称“国电集团”）与神华集团有限责任公司（下称“神华集团”）合并重组为国家能源投资集团有限责任公司。

中国电力企业现有格局 图/伏特

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电力体制改革极为复杂

从上述对中国电力行业国有企业的介绍可以看出，电力体制改革的复杂程度和牵涉面超乎很多人的想象。自2002年到今天，接近20年的时间里，对于电力体制改革的进度有人满意，有人不满，有人认为现在的结果是好的，有人认为改的更不好了。在利益诉求和经济元素更加多元化的今天，对于每个群体来说都完美的电改政策似乎是不存在的，从全局考虑国际形势和我国国情、电网安全再去做决策就更不容易了。

举个例子，在电改之初，人们对于电网拆分的呼声很高，但一直到今天国内也只有国家电网和南方电网“两张网”，有人认为改革是失败的。其实在国家电网成立时，在国网经营范围内确实设立了包括东北、华北、西北、华中、华东等几个区域电网，但是实际执行起来，发现即便将电网进行拆分，在区域范围内依然是独立垄断经营的电网，不可能将南方的电送到东北去竞争，考虑到供电安全这也并不是最好的方案，即便是南网的分离也是有其当时特定的历史条件的，在国际上也并没有可以借鉴的例子，很多发达国家包括美国、法国的电网都是厂网不分、输配不分，对于主辅分离则要牵涉到辅业单位的划转和地方政府利益的问题。所以对于电力体制改革而言，要和整个社会的进步、社会可承受度相匹配，同时也要和其它领域的改革相匹配。国家电网范围内的几个区域电网，也随着华北电网拆分成为国网华北分部和国网冀北电力有限公司而全部解体。

国内对电力市场的理解千差万别，用市场化概念包装计划思维的观点比比皆是，利用各种概念去影响舆论以达成自己的目的的人很多。在电改这件事上，几乎所有的当事方，包括各中央政府部门、电网企业、发电企业、地方政府和用户，都有不同的诉求，研究一个统一的认识理论就显得格外重要。我们期待一个既尊重经济规律，又尊重电力系统的真正的市场化改革结果，到时候无论我们对电力企业、电网企业报以何种称呼，就都显得不那么重要了。