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如何解决电力体制改革与电力法律之间的矛盾所产生的问题 将电力体制改革制度有效运用到法律工作中(上)

北极星售电网  来源:电力法律人茶座  作者:荆姗姗,杜状等  2019/12/11 15:07:14  我要投稿  

北极星售电网讯:自改革开放以来,电力体制改革已经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。现电力行业既有的规模性经济特征引发的自然垄断属性日渐被打破,更加趋向于市场化,这在推动电力行业发展的同时也对电力法律体系的构建、施行均提出了要求和挑战。但是综观现有的电力法律体系,其中存在的法律体系位阶较低、滞后、未能与其他法律有效衔接等问题逐渐暴露,并且电力行业的技术密集性以及相关纠纷具有较强的专业属性使得前述问题更加凸显。据此,如何有效化解电力体制改革与现有电力法律体系之间的矛盾,减轻后者可能对前者产生的影响,并通过电力法律体系有效构建引导、确保电力体制改革的顺利推进成为现今电力体制改革的重要关注点之一。

(来源:微信公众号“电力法律人茶座”ID:dlflrcz 作者:荆姗姗,杜状等)

电力行业的特殊性质

电力不同于常规化的市场产品,其天然具有社会公众性、自然垄断性等属性, 也正是这些特性,决定了其在体制改革以及法律规范体系的构建方面有别常规的货物买卖合同法律关系, 并且实现电力行业法律规范体系与电力体制改革的协同也极其重要。具体而言:

第一,电力的能源属性决定了其作为一种特殊的公共产品, 具有一定的社会公众性。电力行业的平稳运营不仅是一种行业行为,更重要的是他还会涉及社会大众生活的方方面面。无论 “发电、输电、变电、配电、用电”产业链的任一环节出现问题,都会引发较社会不稳定因素。这也就决定了就电力行业而言,市场发挥主观能动性的同时必须引入国家强制力对电力市场予以规范,包括但不限于事前防范机制以及事后问题化解机制。

第二,电力行业具有一定的天然垄断性。因为电力行业牵涉风能、水能等国家自然资源的开发利用问题,自然就有相应的独占性和垄断性。虽然伴随着2002 年12 月国务院下发的 《电力体制改革方案》(以下简称 “5 号文”)以及9 号文的颁布,五大电力行业链环节有序被放开了输配电以外的其他环节的市场竞争,尤其是发电侧和售电侧实行市场开放准入,据此,电力生产、输配环节的规模性经济特征有所减弱,形成了多买多卖的市场格局。但是同时我们也不难发现,输电、变电、配电等行业还是局限在特定的主体范围内,其自然垄断属性并未彻底消灭。这是因为无论是发电、还是输电等环节,由于电力的不可存储性以及需求的波动性要求电力服务方必须具备较强的专业技术能力、电力生产能力和运输能力。而电力行业实际上只有特定化的几家主体能够承担的起该生产重任,因此实际上,整个发电、输电、变电、配电等环节仍具有一定的自然垄断性特征。

综上所述,基于电力行业的社会公众属性,需引入规范的电力法律体系予以规制;而随着经济体制市场化的趋势, 逐步突破电力行业的自然垄断属性以及放开电力行业各环节使之市场化成为必然趋势,但是电力行业的市场化仍需要较长的时间。据此,在二者并行的时间内, 如何以电力法律规范体系为电力体制改革奠定可靠的法律依据和事实程序,确立新的电力行业发展框架至关重要。同时,也要考虑电力行业的技术密集性给相关纠纷争议解决方式带来的思考。

我国电力体制改革及电力法律体系构建的历史沿革

作为国家基础产业的电力行业与整个社会的发展密不可分,自最初滥觞于西方之后,各个国家都十分重视电力改革。并且,自20世纪90年代始,电力改革已经呈现出全球化趋势,在此过程中,电力市场的全球化、电力监管和一体化等都成为电力改革的重要内容。此外,我们不难发现,基于电力的社会公众性,该改革多是由政府依法组织、引导,最典型的莫过于英国电力体制改革。接下来,首先我们将分析我国电力改革发展历史及相应的法律规范体系、监管机构的构建,旨在分析出我国现有电力体制改革中存在的不足,为后文分析现有电力法律体系的完善措施提供依据。

我国电力体制改革历史进程

自我国改革开放以来,我国的电力改革主要经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。具体而言:

第一阶段,改革探索阶段(1978年至1985年),该阶段为改革开放初期,当时恰逢改革开放,社会经济迅猛发展,但是相应的电力供应严重短缺并且电力基础建设资金不足。该阶段电力行业还通过联合办电、集资办电、利用外资办电等方法解决融资困难问题。不可否认的是,该种融资方式确实解决了改革开放初期面临的融资困难和电力短缺问题,但是也正是因为如此,也形成了我国电力行业以国有资本(又分为中央国企和省、市各级地方国企)为主体,外资、民营等多种所有制经济形式共存的客观事实。

第二阶段,改革深化时期(1987年至2002年)。该阶段主要围绕着1987 年国务院提出的“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电” 的电力改革和发展“20 字方针”推动电力改革。在此阶段,电力体制改革主要包括三方面的内容,其一,电力监管机构体系的搭建与不断调整完善。其二,开始尝试“厂网分开、竞价上网”,并在浙江、山东、上海等地开始试点工作。此外,经过第一、第二阶段改革的共同推动,1998年,国务院转批国家经贸委、国家纪委《关于停止执行买用电权等有关规定的意见》,这标志着这长达20年的电力短缺局面基本结束。

第三阶段,厂网分开与电力市场初步发育阶段(2002年至2014年)。该阶段始2002年的5号文,该文启动了第一轮以市场化为导向的电力体制改革。5号文在第二阶段国务院在浙江等地“厂网分开、竞价上网”的试点工作基础上正式提出了“厂网分开、主辅分离、辅配分开、竞价上网”的16 字方针并规划了改革路径。经过该阶段十余年的试点和电力体制改革工作,全国上下基本上实现了厂网分开,并且也推进了发电侧的市场化工作。但是由于与之配套的竞价上网工作迟迟未能得到推进,相应的定价和交易机制时始终未能得到有效落实,导致了厂网虽然分开但是后续的发电、输电协调工作却始终未能得以有效建立。

第四阶段,电力市场改革的深化发展阶段(2015年至今)。2015 年3月15 日,中共中央、国务院联合发布9号文,启动了以“管住中间,放开两头” 为指导思想, 以 “三开放、一独立、三强化”为重点的新一轮电力改革。该阶段中,着重强调电力行业链“发电、输电、变电、配电、用电” 首尾两端即最初的卖方与最后的买方之间的直接性沟通,使得二者可以直接磋商用电量以及电价,还原了电力的产品属性。此外,根据2018 年10 月24 日国家发展改革委员会“10月份定时定主题新闻发布会”公布的信息显示,随着9号文的逐步落地,电力市场法律主体更加多元,电网企业的法律定位和经营模式发生重大变化,据此我国的电力体制改革取得了重要进展。

我国电力法律体系的构建

如前所述,自1978年改革开放以来,我国电力行业得以高效、快速发展。此时如何确保电力行业能够一直保持高效、快速发展而不“出轨”,核心点就在于是否有适当的监管机构以及配套的法律体系。在我国,电力行业管理部门经过多次调整之后现由能源部下的国家电力监管委员会负责统一协调,并且也实际形成了以《电力法》为核心的电力法律体系,在二者的共同作用下,我国电力体制改革已经取得了较大成效。但是不可否认的是,我国关于电力行业管理部门的定性、授权以及电力法律规范体系存在“缺位”等局限性也在一定程度上限制了现有电力体制改革的发展速度。对此,我们将在分析现有电力监管机构和电力法律体系的基础上,指出其中存在的缺陷并予以完善。

电力监管机构的设置

改革开放至今,我国的电力管理部门共经历了多次调整,即第二次成立电力工业部,第二次成立水利电力部,成立能源部,第三次成立电力工业部,现由国家电力监管委员会负责。

电力法律规范体系的设置

在电力监管机构设置的同时,我国也在不断完善电力行业法律规范,并形成了以《电力法》为核心,《电力设施保护条例》等法规共同组建的电力法律规范体系。截止2018 年11月17 日,根据威科先行法律检索网站显示,共有4243 部现行有效的电力法律法规。就法律位阶而言,前述电力法律规范体系主要可分为以下几个层次:

①法律层面:1996年4月1日,《电力法》施行,该法作为我国第一部电力法,对于确保电力行业平稳发展起到了极大的作用。并且为了适应电力深化改革,其先后于2009年、2015年两次修订了法律。

②行政法规层面:《电力设施保护条例》(1987年颁布,2011年修订)等共计27部行政法规。并且其中部分法规多采取“通知”的形式,例如,国务院办公厅于2008年2月2日颁布的《国务院办公厅关于加强电力需求侧管理实施有序用电的紧急通知》。

③司法解释层面:关于电力方面的司法解释共计13部,主要集中在1989 年至2007 年期间,并且多是最高人民法院针对具体案件的复函,例如,《最高人民法院关于从事高空高压对周围环境有高度危险作业造成他人损害的应适用民法通则还是电力法的复函》。

④部门规章层面:鉴于电力行业的社会公众性,因此国家各相关主管部门指定的涉及电力领域的部门规章较多,截至2018年11月17日止现行有效的部门规章共1070部,涵盖了21个发文机关(包含已变更、已撤销的部门体系),包括但不限于一行三会一局、国家发展和改革委员会、国家能源局、原水利电力部等;业务领域方面也逾 20 个行业领域,包括但不限于矿产行业、工程建筑行业等。比较典型的部门规章有 《电力业务许可证管理规定》 等。

⑤地方法规和地方司法解释层面等:现行电力行业地方法规有效的共计2940 部,其中广东省、上海市等沿海省份及四川省(基于三峡大坝带来的水电优势)六省市颁布的地方法规占全国颁布数量的近半数。

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