“能源三难选择”视角下弃风弃光问题法律研究（上）

摘要

我国的风能、太阳能等新能源资源丰富，但是资源优势转化为经济发展优势的过程中，频繁陷入资源利用效率低、成本回收难的现实困境，弃风弃光问题即为新能源开发利用过程中出现的难题。弃风弃光问题与“能源三难选择”之间具有内在的耦合性，这种耦合性与政策法律目标的多元化息息相关。“能源三难选择”之所以是现代政策法律冲突的根因，是因为能源发展过程中所追求的能源安全、能源公平、环境可持续之间具有天然的不易调和的矛盾，这种矛盾既体现在政策法律之中，又必须在政策法律中予以解决。从“能源三难选择”的理论内涵出发，结合当前我国普遍存在的“弃风弃光”问题的现状，从能源安全、能源公平与环境可持续三个方面分析弃风弃光问题与“能源三难选择”的内在耦合，进而从政策法律的角度探究弃风弃光问题的原因以及“能源三难选择”的困境突破。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：朱艳丽）

2015年上半年，全国累计光伏发电量190亿千瓦时，弃光电量约18亿千瓦时。2015年全年全国风电弃风电量达到339亿千瓦时，四季度部分省份的弃风比例甚至超过60%，全国因风电弃风限电造成的直接经济损失超过180亿元。2015年西北部分地区平均弃光高达30%，主要发生在甘肃和新疆地区。甘肃弃风电量82亿千瓦时、弃风率39%，弃光电量26亿千瓦时、弃光率31%，成为全国弃风弃光最严重的省区。2015年上半年，内蒙古西部弃风电量33亿千瓦时、弃风率20%；甘肃弃风电量31亿千瓦时、弃风率31%；新疆弃风电量29.7亿千瓦时、弃风率28.82%；吉林弃风电量22.9亿千瓦时、弃风率43%。

我国“弃风弃光”问题虽然不能说是无关于技术瓶颈，但至少主要原因不在于技术，而在于电力市场新旧主体之间的优先级排序问题，归根结底是机制安排问题与政策法律问题。风能、太阳能等新能源刚刚进入人们的生活，就遇到了如此尴尬的局面，这种在丰富的资源背景下的技术革命中发展起来的新能源产业，与传统管理体制、法律机制、经济发展模式和思维方式的较量，给能源革命带来极大的挑战。我国新能源发展中的资源浪费严重，各种困难重重，新能源与传统能源交锋、新能源与现存体制机制的磨合，不仅是国家能源机构、能源企业面临的问题，也是能源学术界值得深思的问题。

“十三五”规划纲要明确指出我国今后能源发展的方向和重点，对事关能源的行业和领域进行了统领性指导。《纲要》指出，“十三五”期间，国内外发展环境更加错综复杂，国内能源格局将发生重大调整。要加快新能源等领域核心技术发展；要完善国际国内能源价格联动和煤电价格联动机制，降低企业能源成本；要努力建设现代能源体系，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构；提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全。“十三五”能源发展美好愿景的实现，取决于能源是否安全、能源是否公平、环境是否可持续。从政策法律角度破解弃风弃光背后的“能源三难选择”困境，将是我国面临的重大而艰巨的课题。

01

“能源三难选择”的理论内涵

“能源三难选择”最早是由世界能源理事会（World Energy Council）提出的，旨在指导能源政策法律的制定者和产业领导者在面对当今世界普遍存在的能源安全、能源公平、环境可持续问题时做出合理正确的选择。联合国能源议题在关键性政策议题的讨论中指出，在对照改进能源供应的安全性、解决气候变化问题以及扩大发展中国家获得现代形式的能源的机会这三个全球关注问题，对全球能源需求和供应发展趋势进行评估时，可明显看出，现行的政策法律将无法使这些目标切实得到实现。这里的能源安全、气候变化和发展中国家获取能源的机会，正是对“能源三难选择”的概括。

能源政策法律的制定主体，往往避免不了在政策法律制定过程中代入主观因素，有意识地倾向于能源安全、能源公平、环境可持续这三者中某一项，而任何倾向于其中之一甚至是其中之二的政策法律选择都是片面的、不可持续的，所以如何在具体行为过程中兼顾三者始终是能源政策制定者和能源产业领导者需要注意的问题。

具体来讲，能源安全是从数量的角度定义能源的状态，指人们在生产生活中免受经济上可以承担的能源短缺的威胁。对于能源资源短缺的国家来说，能源安全侧重于强调能源的可靠性和有保证的能源供应；对于能源资源丰富的国家来说，能源安全则主要表明国家应对能源危机的独立性以及应对能力。能源安全内在地包涵了能源的供应安全和需求安全，二者相辅相成、互相依赖，所以从这个意义上讲，能源安全还意味着能源出口国通过能源基础设施投资和稳定的能源市场确保能源需求安全。

能源公平是指能源使用主体均能够公平地获得使用能源的机会，以此来满足自己生存和发展的需求。能源公平旨在强调能源在不充足的情况下，任何主体都有平等地获取能源的机会和可能性，这种机会和可能性取决于技术掌握的程度、资金拥有的程度以及政策法律的合理性保障。传统化石能源如煤炭、石油等日益枯竭和不可再生，以及新能源和清洁能源在开发和使用过程中对各种条件的高要求，使得现代能源政策法律的制定尤其要增加对能源公平性的考量。

环境的可持续性是指能源的高效率适用以及低碳、可再生能源的开发。能源对于经济发展而言极为关键，人类在过去几百年间相继使用过各种不同类型的能源，从而已在许多方面彻底改变了自己所赖以生存的社会。但是如果不对能源的开发和适用加以适当管理，人类的健康无法保证，环境的可持续更将无法实现。基于环境的基础性，以及对人类生存和健康而言所具有的不可替代性，现代社会能源政策法律的制定，不可避免地要考虑环境的可持续，环境可持续也已成为“能源三难选择”中的关键要素。

02

弃风弃光与“能源三难选择”的内在耦合

弃风弃光现象的出现，归根结底是政策目标的复合性与多元化导致，这种复合性和多元化外在地表现为政策目标的矛盾冲突。弃风弃光就是在多元目标互相让步、妥协的倾向性行为下出现的现实畸形表征。因此，弃风弃光问题的产生与“能源三难选择”的多元目标追求具有内在耦合性，有必要从能源安全、能源公平与环境可持续三个角度分析弃风弃光的现实表现。

弃风弃光与能源安全选择的耦合

（风电和光伏发电规模大）

风电、光伏发电等清洁新能源的发展，其初衷是要缓解我国煤炭、石油等化石能源的不足，确保能源安全，使能源提供者具有满足当前和未来对能源需求的能力。我国与世界相比，人均能源资源的数量严重不足，尤其表现在常规能源资源的供应能力方面。世界已经探明的煤炭储量可供开采113年，中国的只有33年，并且自1985年以后，中国已经远远超过美国成为世界上煤炭开采量最大的国家，以致我国煤炭资源的储量在不断减少。此外，我国油气资源剩余量也在急剧下降，人均占有量仅为世界平均水平的6%，每年的石油产量约为2亿吨，常规天然气年增长量严重不能达到年新增需求量。

在这样的情形下，源于我国风能、太阳能资源丰富，全国2/3的土地面积年日照小时超过2200小时，年太阳辐射总量在5000兆焦/平方米以上，在国家可再生能源发展战略和各项政策的扶持下，新能源发展速度迅猛，尤其以风力发电和光伏发电为主的新能源近年来取得了长足的发展。截至2013年底，我国光电装机也已经达到1479万千瓦，风电装机容量已经达到9174.46万千瓦。

与此同时，弃风现象伴随出现，到2014年弃风情况严重，上半年部分地区弃风情况如图1。2015年光伏发电累计装机容量4318万千瓦，居世界第一位。然而这些新能源发展规模过剩，弃风弃光现象频频出现。仔细看来，弃风弃光现象的产生，是因在新能源发展过程中只注重资源而忽视市场所致，是发展规模增速大于市场需求增速所致，同时也是近期规划与长远规划目标不匹配所致。

能源安全是能源发展中需要考虑的关键问题，国内外均十分重视。我国发展风能、太阳能等新能源本是为了消除因传统能源的短缺而带来的不安全性，但是却出现如此普遍的弃风弃光现象。传统能源依然在减少，新能源刚刚起步发展，却又遭到浪费和丢弃，能源如何才能安全?中国的能源市场到底能走多远？这些是非常值得关注和研究的问题。

弃风弃光与能源公平选择的耦合

（风电和光伏发电送不出）

风能、太阳能等新能源的发展，也是为了实现能源公平，使所有人都能够以公平的价格获得使用能源的机会，并且这种价格能够被普遍接受。然而，弃风弃光现象的出现，很大原因是新能源发电送不出去，传统电网与新能源电网没有完全并轨，上网价格过高，区域间输电网系统不完备，无论在新能源适用的价格上，还是在获得的可能性上，都没有实现能源公平的最初理念。2015年，包括风电在内的可再生能源装机总量达到4.8亿千瓦，但是实际发电量却远远不到。有些地方为了限制风电而采取各种阻碍措施，比如无底限降低风电上网电价，有时要零电价才能获得上网量。更有甚者，有些地方要求风电企业和光伏发电企业用企业受益补偿传统火电企业，以此换取上网机会。这无疑极大地损害了新能源企业的利益，也打击了新能源产业发展的积极性。

新能源的发展不是为了单纯地增加装机数量、扩大装机规模，而是要用清洁的新能源代替传统的化石能源，使新能源成为能源消费中的主导，占领能源消费市场制高点。然而，我国出现大范围弃风弃光现象，与风电、光伏发电送不出去有很大关系，许多风能资源、光能资源欠丰富的地区，根本无法使用到风电和光电。事实上，即使在风能、太阳能资源丰富的地区，使用这些资源的发电也极为困难，因为在电力资源国有的背景下，风电和光电上网困难，生产成本大，甚至出现无法回收成本的情况。在这种情况下，如何解释“能源公平”，如何保证所有人获取清洁能源的现实可能性，能源公平怎么能实现呢？笔者认为，能源产业中出现了发展怪圈，就是打着能源公平的旗帜，说着言不由衷的语言，得到了适得其反的结果。

弃风弃光与环境可持续选择的耦合（风电和光伏发电用量少）

2016年一季度全国风电上网电量552亿千瓦时，平均利用小时数422小时，同比下降61小时，弃风电量达192亿千瓦时，同比增加85亿千瓦时；平均弃风率为26%，同比上升7个百分点。全国弃光限电约19亿千瓦时。弃风弃光最严重的地区尤其以甘肃、宁夏、内蒙古、新疆等为典型。弃风弃光情形越来越严峻，如果这种情况不能扭转，将会给我国新能源发展造成极大的障碍，新能源企业缺乏积极性，新能源投资主体丧失投资热情，新能源产业的进一步发展很大可能将面临毁灭性的灾难。

文章来源 I《青海社会科学》2018年第4期