法律视角：转供电成本应由电网企业共同承担

转供电，随着18年开始的工商业电价下降10%措施的实施逐渐进入了人们的视野，成为关注的热点之一。

40万转供主体，3000多万用户，8万亿用户侧配电资产——居然超过国家电网、南方电网两大电网资产的总和——媒体爆出的数据不断刺激着人们的神经，也成为政策关注的重点。观茶君注意到，为了解决转供电导致的降电价红利传导不到位问题，国家发改委等陆续出台多项措施。

（来源“电力法律观察” ID:higuanchajun 作者“观茶君”）

其中，在转供价格方面，要求转供电主体收取缴纳电费只能“平进平出、不能收益”，即要求“转供电主体向所有终端用户（含转供电主体经营者办公、共用部位、共用设施设备、停车场等用电，下同）收取的电费总和，以不超过其向电网企业缴纳的总电费为限。转供电主体应按国家规定的销售电价向电网企业缴纳电费，其缴纳的电费由所有终端用户按各分表电量公平分摊”。见《国家发展改革委办公厅关于切实做好清理规范转供电环节加价工作有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕1491号）。

在转供电主体的出路方面，提出了由电网公司进行一户一表改造直接供电、产业园区电网自愿选择移交电网企业直接供电、产业园区电网改制为增量配电网、将电费与其他费用分开计付等多种措施。见《国家发展改革委办公厅关于切实做好清理规范转供电环节加价工作有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕1491号），《国家发展改革委关于降低一般工商业电价有关事项的通知》（发改价格〔2018〕500号）等文件。

上述措施收到了良好效果，但观茶君也注意到了业内关于治理措施“治标不治本”的担忧。比如，由中电联科技开发服务中心和北京先见能源咨询有限公司共同组建的转供电成本调研组发布的《转供电机制规范化改革思路》就不无担心地指出：供电主体覆盖了全社会各行各业，甚至包括政府部门。虽然目前能源、经信、价格和能监部门对电网企业监管力度日益加强，但是转供电主体的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来，一旦“清理运动”结束，这种行政行为由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约，只能治标不治本。（原文载《中国电力企业管理杂志》2019年8月刊）

在观茶君看来，调研组的担心在业内具有很强代表性。为了减少这种担心，观茶君对现有法律、法规、规范性文件进行了梳理，试图从法律角度提供一点解决转供电问题的思路。初步结论如下：

转供电的成本分配有失公平，转供电成本应由电网企业共同承担。

主要理由如下：

一、电网企业享有供电区域的独家经营权，并承担供电区域的普遍供电义务

我国实行的是供电/配电区域独家经营制度，即《电力法》规定的“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。这就意味着，在一个供电营业区内，只能设立一个供电营业机构；该区域内的供电业务，只能由该机构独家提供。该制度一直被沿用至今，在增量配电业务改革中得到延续，即《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》所规定的，“在一个配电区域内，只能有一家售电公司拥有该配电网运营权”。

没有无权利的义务，也没有无义务的权利。作为律师，观茶君真心为马克思的这一论断点赞。在法律赋予供电营业机构——包括传统的电网企业和改革后新诞生的增量配电网企业——独家经营权的同时，也要求其承担普遍供电义务，即《电力法》规定的“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电”；《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》要求的拥有该配电网运营权要“按照有关规定履行电力社会普遍服务、保底供电服务和无歧视提供配电服务义务”。

因此，让供电营业区内有用电需求的用户正常使用电力、享受供电服务，是电网企业和增量配电网企业应该承担的法定义务。

二、转供电是电网企业“直供电”能力不足的补救措施，是转供电主体在帮助、代替电网企业履行法定义务

根据《电力供应与使用条例》第二十条的规定，“在公用供电设施未到达的地区，供电企业可以委托有供电能力的单位就近供电”。《供电营业规则》则在第十四条中做出了更明确的规定，“用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电”。同时，要求委托转供电遵守下列规定：

1、供电企业与委托转供户（以下简称转供户）应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。

2、转供区域内的用户（以下简称被转供户），视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理。

3、向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中。

4、在计算转供户用电量、最大需量及功率因数调整电费时，应扣除被转供户、公用线路与变压器消耗的有功、无功电量。

5、委托的费用，按委托的业务项目的多少，由双方协商确定。

通过上述规定，观茶君提醒注意以下几点：

一是转供电是“直供电”的例外形式，是电网企业无法直接向用户供电时所采取的一种补救措施。换个角度就是，在电网企业无法履行法定义务向用户直接供电时，转供电主体实际上是在替电网企业履行供电义务。

二是被转供的用户视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理。也就是说，无论是电价还是各种供用电服务，被转供户都与直供电用户一样，享有同样的权利。

三是转供电不是免费的，由电网企业向转供电主体支付服务费用。关于转供费用和转供电的法律关系，观茶君认为《电力工业部关于印发<供用电合同>文本，依法加强合同管理的通知》（1997年10月6日 电综［1997］553号）表述得非常清晰。根据《通知》所附的《供用电合同文本编制说明》和《委托转供电协议》，委托转供电协议“适用于公用供电设施未到达地区，供电方委托有供电能力的用户（转供电方）向第三方（被转供电方）供电的情况”。关于转供费用，则明确为“供电方向转供方支付转供费用按被转供方每月的实际用电量以每千瓦时＿＿＿元计算，每月支付一次”。

上述文件清晰地表明，转供电是由于公用供电设施未能满足用电需求的情况下（这一形成背景与转供电成本调研组对转供电成因的调研结论相同），负有供电义务的电网企业委托有供电能力的用户向第三方供电的情况，电网企业与转供电主体之间是委托关系，转供电主体提供的是有偿服务，其费用由电网企业承担。

三、在转供电关系中，电网企业支付费用、转供电主体收取费用合理合法

将应由自身承担的工作、义务转给其他方，委托其他方代为履行或提供服务，这样的委托在现实中经常出现，各方的权利义务都受到法律的保护。比如，作为律师，观茶君就经常接受当事人的委托，为当事人提供专业服务。当然，这种服务通常都是有偿的，由委托方支付费用。同样，当电网企业委托转供电主体代替自己向用户提供供电服务的时候，向转供电主体支付费用也就顺理成章了。

除上述习惯性做法外，电网企业支付费用还具有很多其他方面的合理性。比如，电网企业通常都没有对转供电所使用的配电设施进行投资、没有进行维护，配电设施的投资、维护通常都是由转供电主体承担的，如果电网企业全额收取了电费却不给予转供电主体服务费用，则显然属于无功受禄，于理很难说得通。甚至，正像观茶君的一位律师同行在交流时所指出的，是否构成不当得利都值得商榷。

转供电主体向电网企业收取服务费用显然具有更多的理由和依据。比如，《电力法》规定“电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则”，那么，转供电主体既然进行了投资、提供了服务，那为什么不能依法获取收益呢？如果按照现行转供电治理的规定，对于用户只能“平进平出，不能收益”，而且，又不能从电网企业那里获取转供收益，那投资成本如何回收呢？如果收益问题不能解决，谁还愿意投资配电设施呢？更为严重的是，这是否违反《电力法》呢？

四、电网企业支付费用、分担转供电成本，具有明显的经济效益和社会效益

在转供电治理中，如果由电网企业向转供电主体支付费用、共同分担转供电成本，能够解决多种难题。

一是解决了转供电处置中为人诟病的公平问题。对于转供电治理措施，转供电主体最想不通的是公平问题：为什么明明投资了配电设施、向用户提供了供电服务，却不能收取合理收益，甚至连成本都不能正常回收？和很多人一样，观茶君也对这种规定能否持续下去表示担忧，毕竟无数事实表明，违背市场规律的规定是很难持久的。而电网企业分担转供电费用的做法，对电网企业而言也具有公平性：毕竟没有进行投资、没有提供服务，相应减少了投资成本、人员成本，将减少的支出拿出一部分与承担了实际投入的转供电主体分享，实际上是一笔并不亏本的买卖。

二是有先例可循，操作性强。对于转供电，电力行业内早已有之，既有规定，又有实例。只不过近年来，由于多种原因——有小伙伴悄悄告诉观茶君，转供费用是其中的重要原因之一——没有对转供电进行规范操作、漠视了转供电现象的野蛮生长而已。如果现在能够提高认识、重新规范，则与其他措施相比，操作起来相对容易得多。

三是对输配电价影响小，不增加电价负担。如前所述，电网企业分担转供电成本，只是把应该对被转供用户的支出（包括投资、维护、服务等费用支出）拿出一部分进行分享，单从理论上看，不会增加新的电力投资，因此，对输配电价影响小。当然，这仅是理论上的，对于工作中的实际问题、电网企业的实际困难，还要根据具体情况予以解决。

四是与现行转供电治理措施不矛盾，只是增加了一种新选择。电网企业分担转供电费用的设想，与已经颁布的转供电治理措施并不矛盾，而是让各方多了一种选择，甚至是相得益彰。比如，根据具体情况，在对转供电进行规范的过程中，可以选择电网企业直供、一户一表，也可以选择移交电网企业或转为增量配电网，还可以增加一种选择：保留转供电，但通过协议明确转供电主体之间的权利义务，将转供电纳入规范化的轨道。

需要强调的是，对于转供费用，观茶君强调的是根据转供电的实际情况“共同承担”，强调“合理分担”，而不是一味地由电网企业负担。

上面所述，只是观茶君一点不成熟的想法。客观而言，现存40万转供电主体的成因是多方面的，形态也各不相同，很难用同一个标准进行衡量，也很难用有限的几种措施进行治理和规范。在此，希望观茶君的设想能够给转供电问题的解决提供那么一点点启发吧！

电改非易事，且行且观察。