转供电机制规范化改革思路：成立城市配电资产管理公司是解决转供电机制的最优选择

市场监管组织体系不顺

在转供电主体价格检查和清理不合理收费的过程中，反映出了配电网监管存在对转供电主体（事实上的基层电力营业所）的死角。从类别看，转供电主体覆盖了全社会各行各业，甚至包括政府部门。虽然目前能源、经信、价格和能监部门对电网企业监管力度日益加强，但是转供电主体的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来，一旦“清理运动”结束，这种行政行为由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约，只能治标不治本。

转供电新旧问题交织

在当前电网企业投资机制不灵活、地方经济转型发展和供给侧结构性改革不断深化、产业转移不断加快的背景下，政府和企业都面临“远水解不了近渴”的局面，只能通过自行建设配电网的“毛细血管”来达到项目投产的要求，从而周而复始地重复走着转供电之路。如果不从根本上尽快解决转供电的不合理加价等问题，我们一边在清理转供电乱象的同时，新的转供电问题将会不断地出现，新旧问题交织，将极大地阻碍降低一般工商业平均电价和社会获得电力成本工作的开展。

规范转供电机制的改革原则

鉴于以上情况，要做好转供电的治理工作，必须遵循以下原则：

一是要正视转供电主体在配电资产投入的实际情况。长期以来，由于电力行业的飞速发展，导致了电网企业只能关注输电网的投资和建设，而对于配电网的建设难以顾及。由此造成了全社会为使用电力垫付了大量的资金，突出表现在由于公用设施建设的不及时，存现了大量工商业用户承担了“最后一公里”的配电网资产投资和运营管理费用，从而形成了目前40多万转供电主体。据测算，全国转供电主体可以盘活的配电网优质资产高达2万亿元以上。如此庞大的资产，如果得到以市场化手段来推动和盘活，将给地方经济的发展带来巨大的动力。

二是要正确认识转供电机制具备配电营业所特征的实际状况。从电力行业专业化和规范化管理的角度出发，要充分认识到转供电主体作为基层配电营业所的作用。从某种程度上来说，转供电主体在配电和售电营销方面的复杂程度超过了电网。没有转供电主体支撑整个社会基础电力产业的运行，社会经济发展将面临巨大的难题。因此，如何专业化、规范化地管理基层的配电网，合理赋予转供电主体投资回报，是解决转供电现象的重要课题。

三是要以市场手段而非行政命令治标治本。2018年，政府在降低实体经济成本目标的驱动下，以行政手段直接介入转供电主体的市场化管理之中，推出了有益于中小工商业用户、有益于社会发展的重要举措。这种手段虽然短期内行之有效，但是长期来说并没有解决转供电主体的痛点。转供电主体投资成本高、管理不专业、收费不规范和转嫁运营成本的问题仍然存留，如何尽量用市场化的手段，解决转供电中的不良行为，是当前降低实体经济亟需解决的问题。

四是完善配电资产管理体制是唯一出路。要解决转供电问题，首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资，从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度，保证地方招商引资的需要。再次，配电网投运之后，要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。最后，必须按照国家规定向用户收取合理费用。综上所述， “完善配电资产管理体制”是解决转供电问题的唯一出路。

五是完善电价机制是解决转供电难题的重要基础。电价机制是影响转供电用户电价的重要因素。从目前情况看，转供电电价机制宜从以下方面入手：

建立转供电配电网与公用电网的基本电费分享机制。根据发改价格〔2018〕787号文和发改经体〔2019〕27号文等相关政策，转供电主体的配电资产可以申请转为增量配电网，与公用电网是“网对网关系”。由于转供电主体配电网要对其用户的供电可靠性和安全性投入成本，同时，转供电主体配电网与公用电网是平等的调度关系，因此可建立基本电费的分享机制。

建立输电、配电价格分开核算机制。根据现有电价政策，增量配电网的配电价格受到省级输配电价的约束，由于没有实现输电价格与配电价格的分开核算，往往造成终端用户不清楚自己应该承担的费用，甚至“超额”承担了电费，加重了用户用电成本。因此，建议通过输电和配电价格分开核算，理清终端用户的用电成本构成，为降低转供电用户用电成本做好机制上的保障。

规范转供电机制的改革思路

短期内规范转供电机制的改革措施

推动电网企业对商业楼宇、小区内的商业用户进行“一户一表”改造，配电资产的改造费用可以由物业大修基金、电网企业等多方筹措，必要时建议政府考虑补贴。

对于暂时无法实现一户一表改造的物业，督促电网企业依据《供电营业规则》承担其相应责任。

在激励转供电主体提高效率、降低转供电加价的同时，应允许转供电主体通过合理的方式（比如服务费等）回收合理的成本。可由转供电主体每年提供成本和收入测算，报当地价格主管部门备案。

对于转供电损耗率，价格主管部门可考虑出台一个指导性的上限标准。

对于调整租金、管理费标准确实存在困难的转供电主体，本着实事求是的精神，应在一定期限内继续允许其在电量上附加合理的比例，来回收设备投资、运维及公共设施用电分摊等成本。

出台相关政策，支持社会资本通过托管、收购等方式对转供电资产进行重组、优化、集约化的运营，进一步降低转供电加价。

出台相关政策，规范电网企业的业扩投资界面和计量方式，指导电网企业采用合理的方式接收用户投资的外线工程。

成立城市配电资产管理公司是解决转供电机制的最优选择

盘活存量资产成为“挖潜”主攻方向。2017年以来，中央政府先后印发多个文件，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，盘活闲置资产，提高存量资产使用效率。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出：“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”。2019年的中央政府工作报告明确提出：地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

转供电机制导致了政府和相关企业在已有园区、企业、商业综合体等的电力基础设施建设上投入了大量资金和资源。这些巨额资产如果能够通过市场化手段盘活，将会为政府和有关企业提供宝贵的发展资金。

成立城市配电资产管理公司是转供电机制改革的最优选择。转供电配电资产盘活与改制工作，完全符合供给侧结构性改革“三降一去一补”的要求，完全符合今年国务院政府工作报告提出的“深化电力市场化改革”、“加快垄断企业网运分离”、“鼓励地方政府通过各种方式盘活资产”的精神要求。成立城市配电资产管理公司，开展转供电甚至所有用户侧存量配电资产盘活与改制，将给地方政府、企业用户和经济社会带来多重效益。

成立城市配电资产管理公司的政府效益。盘活政府在需求侧配电端沉淀的大量资金，提高政府资金利用效率。采取市场化方式，减轻政府每年用于公共建筑、政府建筑等的用能费用财政负担。彻底解决转供电相关问题，完成降电价任务。创造以转供电配电资产及其用户为核心的新业态、新业务，增加城市就业与GDP。

成立城市配电资产管理公司的企业效益。盘活转供电存量沉淀资产，优化企业资产结构和债务结构。实现转供电配电资产专业化、规范化发展，降低用能用电损耗。开展转供电配电资产技改与优化，减少不合理的基本电费支出。通过资产证券化等方式，发行配电网建设专项债券，为地方经济发展注入资金活力。以市场手段而非行政命令促使转供电主体减轻负担，降低成本，完成国家要求的降低电价的任务。

成立城市配电资产管理公司的社会效益。开展转供电配电资产盘活与改制，有助于降低全社会获得电力所付出的投资及运营成本，提高当地工商业的产品服务竞争力。有助于降低城市尖峰用电，挖掘城市配电网的调峰潜力，减少城市配电网的无效投资。有助于因地制宜发展当地清洁能源，支撑城市绿色低碳发展。有助于按照“多规合一”要求，开展城市规划与建设，促进城市经济—能源—电力—生态协调发展。

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年07期，作者系转供电成本调研组，成员包括：彭立斌、韩文德、杨迪、尹明、沈贤义、胡荣权、梁良、刘东胜、杨耀廷、张新林。