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以电源接入为例:增量配电改革政策是否有失公平?

北极星售电网  来源:电力法律观察  作者:观茶君  2019/6/3 9:30:38  我要投稿  

北极星售电网讯:没有无权利的义务,也没有无义务的权利。

——马克思

当年观茶君学习法律的时候,老师们经常念叨马克思的这句话。

核心意思是说:权利和义务是统一的,不能只享有权利而不承担义务,也不能只承担义务而不享有权利。

这,就是法律的基本理念,谓之“公平”。

同样的,公平理念同样适用于政策制定。

那么,增量配电业务改革的政策,对于增量配电网及其投资者而言,公平吗?

观茶君尝试着做了一点思考,并以电源接入为例提出一点非常不成熟的偏见,供各位小伙伴批评。关于直接接入电源问题,见《直接接入电源,是增量配电网的基本权利和义务I增量配电实务探讨之一》

一、从不对称管制的角度看,当前的政策可能有失公平

公平是相对的,而不是绝对的,体现为对弱者的扶持,对强者的抑制。

恃强凌弱,是最不得人心的,因其触犯了人们心目中的公平精神。在观茶君看来,“路见不平一声吼”之所以为人称道,就是因其顺应了人们内心深处对于不公平的谴责、对于公平的追求。

想来,由此诞生的“不对称管制”“不对称竞争”等法律制度则顺应了人们内心深处对于公平的追求。对强者进行抑制,对弱者进行扶持,使两者处于“相对公平”而非“绝对公平”的环境中进行竞争,帮助弱者尽快成长为具有竞争力的主体,这就是不对称管制的核心要义。同时,各国电力体制改革的经验,以及我国电信改革的经验也表明,在市场建立之初,对新进入市场的弱者进行保护、给予扶持,对原有的居于市场支配地位的强大主体进行限制,令双方“不对称竞争”是合理而且必要的。

比如联通公司刚成立的时候,政府就规定联通公司的价格比中国移动的价格低;在发放3G牌照的时候,给相对较弱的联通公司、中国电信发放的分别是成熟的经过市场检验的WCDMA牌照和CDMA2000牌照,而给实力最强的中国移动则发放了成熟度相对较差的TD-SCDMA牌照。事实证明,这种不对称管制在市场主体培育方面发挥了巨大作用,也是我们能够享受到不断降低的各种电信优惠的前提条件。

同样,在配电业务放开之初,实行不对称管制,对新进入的配电企业进行扶持、对原有的居于市场支配地位的电网企业进行一定程度的限制,是培育新兴配电主体的必然选择,也是配电改革政策所应遵循的基本原则。否则,一旦让小白兔、小松鼠与狮子、老虎在绝对公平、不受保护的条件下竞争,其结果可想而知。

问题是,在现有配电业务政策当中,不对称管制有措施吗?得到执行了吗?

很遗憾,观茶君不得不说,对电网企业进行不对称管制措施仅有那么非常可怜的一点点,而且执行效果堪忧。比如曾经在发改委的会议纪要中提出电网企业参与的项目不得超过50%,在文件中提出“不建议电网企业控股”等,并要求电网企业支持规划制定、资产处置、区域划分、公网接入等,但执行情况却非常不乐观,目前的大多数试点进展缓慢甚至陷于停顿就是明证。实际上,这与不对称管制措施的不坚决、不彻底、不明确、等级低、力度差有很大关系。

与对居于市场支配地位的电网企业进行限制同样重要的,是对增量配电网支持的措施。当然,这里的支持措施,特指增量配电网企业能够享有、其他主体包括电网企业不能享有的特定政策、特定措施,绝非一般性、普适性措施。但翻遍现有文件,观茶君跟很多小伙伴一样感到失望:

除了一些笼而统之、缺乏可操作性的“支持”之外,基本上没有什么具体措施……

缺乏不对称管制措施、缺乏相对公平的改革环境不能不说是一种遗憾,是增量配电业务改革推进缓慢的重要原因之一。

二、以电源接入为例,当前的政策可能有失公平

根据当前已经明确的政策,在直接接入电源的问题上,针对不同类型的电源规定了不同的政策,其中,可再生能源、分布式电源被认为可以直接接入,但对于常规火电机组则认为不能接入。

观茶君思考的问题是,这种理解正确吗?如果禁止常规机组接入增量配网,公平吗?

(一)从现行政策看,并未明确禁止常规机组接入增量配电网

可再生能源。在绿色发展的背景下,可再生能源的发展受到国家政策的大力鼓励。可再生能源直接接入增量配电网已经明确,不存在政策障碍。

分布式电源。国家发展改革委、国家能源局《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(发改经体〔2019〕27号)已经明确,“允许符合政策且纳入规划的分布式电源以适当电压等级就近接入增量配电网”,因此,观茶君觉得,分布式电源接入增量配电网的政策已经有了,接下来可能要看具体执行了。

常规火电机组。这是争议最大的问题。有人以国家发展改革委、国家能源局《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(发改经体〔2019〕27号)等为依据提出反对。该《通知》规定:试点项目内不得以常规机组“拉专线”的方式向用户直接供电,不得依托常规机组组建局域网、微电网,不得依托自备电厂建设增量配电网,禁止以任何方式将公用电厂转为自备电厂。

但分析该《通知》所列几种情形后观茶君发现,常规火电机组作为电源接入增量配电网的情形并不在禁止之列。《通知》禁止的情形包括:

一是“试点项目内不得以常规机组‘拉专线’的方式向用户直接供电”。该种情形,指在增量配电网内,常规火电机组不通过增量配电网络而是直接建设专线向用户供电的情况。而常规机组接入增量配电网,是指常规机组向增量配电网供电,再通过增量配电网的配电网络向用户供电的情形。这与“拉专线”显然有本质的区别。

二是“不得依托常规机组建局域网、微电网”。该种情形,是指依托常规机组建设孤网、建设不与公共电网相连的局域网、微电网,作为与公共电网相连的增量配电网则应该不在此列。

三是“不得依托自备电厂建设增量配电网”。这个问题显然是针对自发自用的自备电厂的,但增量配电网是与省级电网地位平等的公共电网,向公共电网供电的电厂显然不是自备电厂,而是公用电厂。因此,即使是原来的“自备电厂”,在经过规定程序转为公用电厂后,也可以直接接入增量配电网。

四是“禁止以任何方式将公用电厂转为自备电厂”。如前所述,向增量配电网供电的电厂依然属于公用电厂,不因接入增量配电网而改变身份,显然不属于本条所禁止的情形。

因此,观茶君认为,从上面的一系列文件看,并未明确禁止常规机组接入增量配电网。

(二)从公平角度看,禁止常规机组接入增量配电网或许有失公平

增量配电网是公共电网,承担了公共电网的责任,如电网的建设运营、承担普遍供电义务、承担保底供电义务、可再生能源消纳、代付补贴、承担交叉补贴等等全部责任。这些责任,与大电网相比,主要是地域范围大小的差别,本质上区别并不大。

就以投资成本高、用电量少的地方比如偏远贫困山区、边海防哨所等增量配电投资者可能不愿投资的地方为例,这些地方大电网确实承担了普遍供电义务,但另一方面,有小伙伴告诉观茶君,这种投入也是有回报的:国家资本金注入、政府性基金扶持、专项贷款政策支持、交叉补贴、输配电价回收,等等,都是对这种普遍供电义务投入的弥补;更重要的是,国家是大电网的出资人、盈亏后果的最终承担者,不会真正造成电网企业的损失。而社会资本投资的增量配电网,实际上也在承担经营区域内的保底供电义务,同时,更是由社会资本承担最终盈亏责任,一旦损失,亏的是社会资本的真金白银。

当然,大电网承担了最终兜底服务、更大范围内的安全责任等,这也是事实。但仅就一般责任而言,增量配电网与大电网承担的责任并无本质区别。

那么,问题来了:

既然增量配电网与大电网一样承担了公共电网的责任,那么,禁止增量配电网像大电网一样接入电源,尤其是禁止其接入价格低、稳定性高的常规火电机组,只允许接入可靠性较低的可再生能源、成本较高的分布式电源,是否有失公平呢?

或者,从公平的角度讲,如果禁止接入常规火电机组,那么,是否应该相应减轻增量配电网所承担的责任呢?比如,可否免除代付可再生能源补贴等责任呢?可否在容量电费的问题上给予减免呢?

综上所述,观茶君觉得,从权利义务相统一的角度来看,目前的增量配电业务改革政策或许真的有失公平:一方面缺乏必要的不对称管制措施,导致增量配电网缺少呵护;另一方面,增量配电网承担了公共电网的义务,但应该享有的电源接入权利却并未得到落实。

这,或许就是增量配电业务改革推进艰难的重要原因之一。

电改非易事,且行且观察。

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