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林伯强:以能源体制改革 支持能源价格改革

北极星售电网  来源:中国经济时报  作者:林伯强  2015/12/25 13:18:20  我要投稿  

北极星售电网讯:《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》以下简称《意见》提出按照“管住中间、放开两头”的总体思路,推进电力、天然气、成品油等能源价格改革,促进市场主体多元化竞争,稳妥处理和逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性。《意见》涉及能源价格改革,也明确了能源体制改革的基本思路。能源体制改革与能源价格改革是一个相互依赖和支持的过程,脱离一方,另一方都不可能走得很远。

区别于以往的价格改革文件,无疑《意见》最大的亮点在于明确提出改革时间表,到2017年竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价主要限定在重要公用事业和公益性服务以及网络型自然垄断环节。到2020年,基本完善由市场决定价格的能源价格体系,包括价格监管和反垄断体系的基本建立,以及价格调控机制基本健全。

《意见》提出的“放开两头、管住中间”是能源体制改革的基本思路,也与价格改革相关。从能源体制上说,打破产业链一体化垄断是价格市场化改革的基本要求,“管住中间”是针对能源的自然垄断,“放开两头”可以在技术和资本门槛要求相对比较低的环节为民营资本提供投资机会,促进市场主体多元化竞争环境是能源价格由市场决定的基本条件,因此需要体制改革支持价格改革。

从价格机制上说,在现行的能源体制下,能源价格确定和调整常常是政府权衡政策目标和各利益方博弈的结果。现阶段国有能源企业不仅有经济目标,还常常强调“社会责任”,再加上与政府的隶属关系,能源价格和补贴的运作过程不透明,这些都导致民营企业对国企的不信任而缺乏“混合”兴趣。对价格的行政干预可能性可以导致收益的不确定性,使“混合”的民营资本面临收益不确定性,进而影响民营资本“混合”的积极性,因此需要价格改革保障体制改革。

《意见》提出区分国有企业的公益类和商业类,这属于能源体制改革,也是能源价格改革的根据。如果国有能源企业的公益类和商业类区分不清楚,企业就可能将自身经营不善导致的亏损归咎于社会包袱,也使得能源定价和补贴的过程不透明。将国有能源企业按照功能定位进行划分,区别对待,分类考核,让商业类进入市场参与直接竞争,依据经营业绩指标和市场竞争力进行考核,这有利于创造一个公平的市场竞争条件,真正激发市场活力和创造力。这样才有可能逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性。

那么,根据目前能源体制改革的进度和预期,近期将可能发生什么样的能源价格改革?

现行成品油价格机制将国内成品油价格与国际原油价格挂钩联动,但油价每期调整由政府宣布,在特定时期可能导致调整的不确定性,因为政府可能由于某种原因而选择不宣布调整或者不足量调整。因此,成品油价格机制改革的起点应该是将调价发布权交于第三方机构,即按照政府定价机制所规定的周期和公式计算调整幅度,由第三方机构审核和宣布,政府进行监管,这样有利于避免油价调整滞后和不足量调整,增加调价的透明度。理论上说政府宣布的调价幅度和由第三方发布的数值应该是一样的,其改革的意义在于,调价宣布权交于第三方实际上是变政府定价为政府监管,因此是价格机制的重要改革。第三方宣布权将为石油行业提供调价的确定性和相对稳定的运行环境。

在天然气价格方面,非居民用气价格改革相对容易,改革目标是使门站价格与终端用户价格进行市场化联动,即推动终端气价传导机制,逐步放开非居民用气价格。今年政府将非居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理,供需双方可以基准门站价格为基础,在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格。民用天然气价格改革的主要目标是减少无目标补贴和交叉补贴,改革无法取消交叉补贴,但在低价格环境下进行改革,通过调低非居民用气价格,可以尽可能减少交叉补贴。居民阶梯气价是目前推动居民气价市场化改革的重要措施,阶梯气价可以针对不同的用气量,征收不同价位的气价,在提高资源效率的同时,对目标群体保留一定的补贴可以体现社会公平,对高消费者征收较高气价,可抑制不必要的消费,提高用气效率。政府2014年的改革方案要求2015年底前所有已通气城市建立起居民生活用气阶梯价格制度。

电价改革的起点是煤电联动。今年4月政府根据煤电联动进行电价调整。但存在许多疑问,首先是煤电联动的时间点,如果是以年度为周期,这个联动的时间起始点是哪天?其次是电价调整幅度,这次调整是如何根据煤价变动计算的?什么是比较成功的联动机制?目前实施的成品油定价机制显然不尽完善,但是对于市场而言,成品油调价机制是透明的和可以预期的,具体反映在每次成品油调价之前,市场机构根据国际油价变动而测算的调价幅度和政府调整的幅度都大致相同。因此,需要完善煤电价格联动机制,主要是指政府严格按照煤电机制所规定的时间和幅度进行上网电价调整,以及考虑如何向终端电价联动。近日中央经济工作会议提出要降低电力价格,推进电价市场化改革,完善煤电价格联动机制,估计明年一季度应该就会有所动作。

《意见》将直接有力推动改革。但是可以预见,能源体制改革和能源价格市场化改革密切相关,相互促进,既有改革的复杂性,也受宏观经济的影响,因此将会是一个复杂的渐进过程。所以,政府在推进能源体制改革的同时,应该将完善现行的能源价格联动机制作为短期目标和改革抓手。目前的成品油、天然气、电价的联动机制可以在能源体制改革滞后的背景下进行,除了简便易行,而且还有比较成功的成品油价格机制实施的经验积累作为指导。

原标题:以能源体制改革 支持能源价格改革

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